林权制度改革是落实党和国家土地承包政策，将农村土地改革从耕地向林地延伸的一件大事。2006年，经国务院批准，黑龙江省伊春市林权制度改革试点方案开始实施，这标志着我国国有林区林权制度改革试点工作正式启动。本文简要介绍我国林权制度改革基本情况，讨论解决目前存在的促进林权流转的税收政策问题。
一、我国林权制度改革的基本内容
林权包括森林、林木和林地的所有权、使用权、收益权和处置权。按照我国有关法律规定，除林木有个人所有的形式以外，其余均归国家或集体所有。
林权制度是林业政策的根本。我国林权改革的基本思路是，通过所有权与经营权的分离，逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度。
林权制度改革的目标是明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，建立起以家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的林业经营体制。
中国是世界上进行林权改革的主要国家之一，已经取得了一定的成功经验。但我国林权制度改革主要体现在集体林地范畴，主要解决山林管护问题，没有深刻触及林权。
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了农村集体林权制度改革的总体要求，将其列为深化农村改革的重要内容和建设社会主义新农村的重要措施，为农村集体林权制度改革指明了方向、提供了保障。
由于林权由集体所有转为林农个人所有，颁发林权证，确立了私有林的法律地位，林地使用权和林木所有权流转不再由集体安排决定，林业经营收益也随之转为林农个人所有。为此，一些林农把林权改革称为“又一次土地改革”。
2006年，国家决定进一步将林权改革拓展到国有林区，黑龙江省伊春市被确定为全国唯一的国有林区林权制度改革试点。试点采用国有林地承包经营模式，在不改变林地国有性质和用途前提下，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布的易于分户承包经营的部分国有商品林按一沟一系一坡的自然界限，并结合森林经营区划，按每户5公顷到10公顷的规模，由林业职工家庭承包经营，把林地经营权、林木所有权和处置权交给职工，一定50年不变。对大面积、集中连片的公益林和商品林，仍由伊春市林业管理局依法加强经营管理。
二、现行税收政策涉及林权流转的内容
在现行税收政策中，涉及林权流转的规定比较简洁，主要有以下内容。
一是单位和个人将其拥有的人工用材林使用权转让给其他单位和个人并取得货币、货物或其他经济利益的行为，应按转让无形资产税目中转让土地使用权项目缴纳营业税。如果转让的人工用材林是转让给农业生产者用于农业生产的，按照有关规定，可免征营业税。
二是根据《财政部国家税务总局关于对若干项目免征营业税的通知》（财税〔1994〕2号）的规定，将土地使用权转让给农业生产者用于农业生产，免征营业税。
三、探讨完善林权流转适用的税收政策
我国农村集体林业用地有25亿亩，约占全国林业用地的60%。2006年中央一号文件明确提出要加快推进集体林权制度改革，进一步落实国家“多予、少取、放活”的惠农政策。国有和集体林权制度改革是涉农改革的继续和深化。在了解上述背景的基础上，笔者讨论完善现行林权流转税收的政策。
1．确定林权转让适用流转税税种。
有观点认为，许多林权购买者是为了购买林木，转让林权应视同林木销售，征收增值税。但笔者认为，按照伊春市试点的合同，承包人可以在林区内栽树、按照规程改造低产林和次生林，可以进行种植木耳等林下经营活动。林权还涉及多方面权益和产业，包括野生花卉、果树、竹林、树种栽培，以及林业副产品生产、森林生态旅游等。因此，转让林权，不应列入增值税征收范围。将林权转让纳入增值税征收范围，由于树木生长周期较长，还会出现新的征收管理方面问题。
同时，我国林权具有确定的权属登记，国家林业局对国家所有的重点林区核权发证，县以上人民政府发放的林权证才具有合法效力。尽管林权包含林木采伐的权益，但是法律规定采伐森林需要按限额进行审批，而且林权证只代表林木的部分权益，并非确定的货物收益。因此，林权转让，包括林地上正在生长的活林木转让，应属于营业税征收范围。
2．明确林权转让适用营业税税目。
集体林地承包适用《中华人民共和国农村土地承包法》，据此，林权可认为是一种与土地相关的权益，故对其转让现行营业税规定，比照转让无形资产税目中转让土地使用权项目确定政策。但笔者认为，因为法律规定的林权与土地使用权的具体内容有所不同，而且林权证是与房产证、土地使用证并列的一种不动产权属证明。因此，对林权转让适用营业税税目应重新作出规定。
3．林权转让应适用营业税优惠政策。
根据现行税收政策，对将有关林地转让给农业生产者用于农业生产的免征营业税政策。该政策初衷是支持农林产业发展，维护农民利益。但由于林权转让逐步引入市场机制，按现行规定，林权受让方为非农业生产者时，会出现对农业生产者征税现象，减少林农收入；而且一些从事木材加工、家具生产和造纸等企业，往往通过合同，规避该项征收，达到降低转让林权营业税负担的目的。为此，对上述规定应予完善。伊春市试点过程中，将林业生产者从农业生产者扩展到林场职工范畴。这种改革带有政策补偿性质，主要是解决林区历史欠账、就业、贫困等一系列社会问题。鉴于此，笔者建议，为促进林权流转，在加强林权管理基础上，应充分考虑林权改革的发展阶段及林权流转市场的完善程度，对于当前林权转让行为，包括承包、转包、互换、出租、拍卖、转让等，在特定改革发展阶段内，符合一定条件的，可先行暂免征收营业税。
4．完善林权转让涉及流转税政策的管理机制。
现行增值税法规对免税的农产品自产自销免税条件作了明确规定，由于自产和农业生产者的认定条件尚无具体规范，在实际工作中出现难以分辨林木出售者真实身份现象，降低了基层税务机关对林木出售企业的税源管理效率，导致林木出售企业逃避税款问题。为避免发生纳税人通过以林权转让方式达到销售林木目的现象，本文意见，应参考林业主管部门有关林木养护和生长周期等意见，完善林权证登记管理，对林权转让的具体认定标准，予以进一步统一的界定。
5．关于涉及林权流转的其他收入。
按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。为此，按照营业税现行政策精神，应给予明确规定，对林权担保、入股和作为合资、合作出资的直接收入，符合规定条件的，暂免征收营业税。
作者单位：国家税务总局流转税管理司
www.ctaxnews.com.cn 2007.01.17 沈彤
