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www.ctaxnews.com.cn2005.08.24 张立承




　　编者按
　　2000年以来，农村税费改革经过局部试点，积累经验，完善政策，逐步推进，取得了明显成效，农民负担重的问题得到根本扭转，农村面貌发生了新的变化。近日，国务院下发了《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》。此通知出台的背景是什么？对今后农村税费改革的内容和目标作出哪些规定？当前农村税费改革的难点及对策选择是什么？本报特约有关专家作出解读。
　　近日，国务院下发了《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》，对今后农村税费改革的政策走向、改革的重点领域和问题等方面作了详细的阐述。
　　我国的农村税费改革经历了几年的发展，如今面临着重大的政策转型。
　　2004年，取消除烟叶外特产税减轻农民负担68亿元，实施减免农业税政策减轻农民负担234亿元。其中，免征地区受益农民1.5亿人，人均减负约46元。2004年，中央财政安排219亿元对地方取消特产税和减免农业税带来的减收予以补助。目前，已有28个省份免征农业税，未全面取消农业税省份中的一些市县也免除了农业税。2005年农业税免征全面提速，原定到2008年全部取消农业税的目标，预计提前至2006年就可以实现。就全国而言，明年各级财政对农业税费改革的转移支付也将增加到900亿元以上。
　　从表面上看，在2006年全国范围内全部免征农业税的背景下，除了必要的生产性成本支出外，农民种地基本不需要承担任何负担，而且反过来国家还会在生产领域给予种粮农民一系列的直接补贴，农村税费改革的目的已经达到———农民负担减轻，农民收入增加，国家与农民在税费征缴方面的分配关系已经理顺。但是，应该清醒地认识到，农业税的规范（第一阶段的农村税费改革）、农业税的降点与免征（第二阶段的农村税费改革）都是在行政命令高压的作用下完成的，是自上而下强力推开的，即使中央财政给予了较大规模的农村税费改革转移支付，基层财政（包括村级组织）仍然面临着相当大的收支压力。这突出地表现为农村的公共产品供给严重受制于基层财力，许多地区远远不能满足农村社会经济全面发展对公共产品的需求。
　　在此背景下，农村税费改革后基层财政公共支出理念有两大类：一类是“等”，穷日子穷过，没钱就不办事，等有钱再考虑提供公共产品；另一类是“办”，通过拓展农村公共产品供给的资金来源渠道，提供农村社会经济发展所需的公共产品。《预算法》第二十八条明确规定地方政府不许发债。受此约束，在财力紧张的背景下，压缩农村公共产品供给规模成为一些贫困地区基层财政理财的选择。
　　在基层财政困难的背景下，提供农村公共产品可以进一步细分为：“要”，虽然本级没有财力满足公共产品供给，寻求上级财政通过财力性或专项转移支付弥补资金不足；“转”，通过转嫁财政的公共支出责任寻求市场化供给，来缓解基层财政公共支出压力；“借”，当前面两种渠道融资不畅时，基层财政不得不突破法律框架的约束，依赖负债供给农村公共产品。通过负责形式维持乡镇财政和村级组织的运转已经成为基层运行的常态。
　　由此可见，农村税费改革在减轻农民负担，理顺国家、集体和农民之间的利益分配关系方面只是取得了阶段性成果，一些深层次的矛盾仍然有赖于通过深化农村税费的综合改革加以解决。正是在这种背景下，国务院下发了《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》。
　　从整个农村税费改革发展演进的脉络来看，2005年是承上启下的一年。这一年要进一步扩大农业税免征范围，为明年全面免除农业税做准备，中央财政为此全部承担了592个国家扶贫开发重点县免除农业税的转移支付，并且还作为主体承担补助去年实行6%农业税税率的省份再降低4个百分点和去年实行4%农业税税率的省份再降2个百分点的基层短收部分。由于多数省份是自主决定免征农业税，中央财政承诺将在2006年兑现转移支付，将自主免征农业税减少的收入，列入转移支付补助基数。也就是说，自主改革的省份要在本财政年度承担提前免征农业税的改革成本。由此可见，28个省份实现免征农业税是中央财政与地方财政（主要是省级财政）共同努力的结果。
　　以农村税费改革为主要内容的农村综合改革试点主要包括乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革三个方面。
　　乡镇机构膨胀、冗员过多所导致的乡镇行政开支成本过高，一直被视为影响农民负担反弹的主要矛盾。据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30个～40个，包括农机站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站、土管所、财政所、派出所、工商所、邮政所、供电所、司法所、信用社、法庭等等，可谓五脏俱全。其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，都超出编制人数的数倍。由于机构人员膨胀后要释放“养人”的压力，原有的乡镇公益性事业单位的公共服务功能退化，逐渐演变为通过市场行为提供农村公共产品，乡镇财政的公共职能相应淡化，由此滋生出许多追逐利益的扭曲行为。为了杜绝这样的恶性循环，深化农村税费改革要求从严核定和控制乡镇机构编制、财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增。同时，整合现有的乡镇事业站所，由财政保障公益性事业单位履行其公共服务功能的经费需求，另一方面将乡镇经营性事业单位逐步纳入市场化发展的良性轨道。
　　农村义务教育支出是基层财政支出结构中的重中之重，在许多不发达地区的财政支出中占有很高的比重。与农村税费改革大面积推开同步，2002年国家实施了以县为主的农村义务教育管理体制改革，将原有的以乡镇财政投入为主上调到以县级财政为主。为了确保农村义务教育正常经费支出需要，中央财政持续加大了对县特别是财政困难县的转移支付力度，推出了针对农村贫困家庭学生的“两免一补”政策。2004年在西部12省区国家启动了投资100亿元的“农村寄宿制学校建设工程”，投资30亿元在全国建起了2300多个农村寄宿制学校，中央财政还投入11亿元，提前3年使中西部地区九年义务教育阶段的2400万家庭贫困学生获得了免费的教科书，投资10亿元专项资金将农村中小学远程教育工程的试点范围扩大到20个省区市。同农村税费改革相互呼应，2004年，除一般性转移支付、工资性转移支付、税费改革转移支付中用于教育的支出和教职工专项的50亿元资金外，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元，比2003年的58亿元增长了72%。上述一系列中央财政支持政策反映出，在上个世纪末，农村义务教育作为政府公共政策的重要作用领域，在政策取向方面突出强调了公平性，促进了城乡义务教育的均衡发展，保障了弱势群体受教育的权力。
　　我国拥有五级政府体系，按照“一级政府、一级财政”的原则相应配备了五级财政。如果将县乡两个层级的财政视为基层财政，基层政府间财政管理的调整应包含两个层面的内容：其一是基层财政同中央财政和省级财政等高端财政的关系调整；其二是基层财政内部县本级财政和乡镇财政的关系调整。前者需要五级财政联动才可能根据财权与事权相统一的原则调整政府间财政关系。中央财政的政策取向可以通过必要的奖励和补助措施，引导省市两级财政在财力分配上向财政困难的县乡倾斜，省市级财政通过优化公共支出结构将新增的财政支出和固定资产投资向农村倾斜。同时，积极推行和完善“省直管县”的财政管理体制改革，这样一方面有利于省对县的财政扶持，另一方面也可以加强县与省财政信息的沟通，防止应属于县级的财政资金在自上而下流动过程中被挤占。河南2003年在部分县市进行了乡财县管的改革试点，以平昌县为例在改革一年后的2004年，全县乡镇行政公用支出实现862万元，比2003年减少1000多万元，下降了53.7%，大大降低了行政运行成本，仅招待费一项全县比上年节约开支320万元，同期下降40.5%，当年全县实现乡村偿债一个亿。后者主要通过“乡财县管乡用”的财政管理方式改革加以调整。通过预算共编、账户统设、集中支付等“乡财县管”的具体措施，使县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险，进而维护农村基层政权的稳定。2003年5月，安徽省人民政府办公厅转发省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知，选择和县、五河、太和等9个县作为试点县，全面开展乡财县管乡用改革，随后逐渐推开。在后续的改革中，以无为县的改革为例，该县共缴销乡镇各种财政票据106239本；核实全县乡镇预算内、预算外和政府机关三块账面实际反映的债权为17665.5万元，债务为24472.1万元；清理前全县乡镇原有账户420个，缩减为241个，减少155个。如此改革逐渐将乡镇财政运行清晰为一本明白账。
　　此外，长期以来我国的农村基础设施建设和公益事业依赖国家和集体的投入。在实施家庭承包经营制度后，分配机制的调整使得利益分配的主体向农户家庭倾斜，集体积累就显得力不从心了。加之，基层财政运行拮据导致以小型农田水利建设和乡村道路为主要内容的农村公共产品供给投入严重不足。在农村税费改革的制度设计中明确了村级“一事一议”的农村公共产品集体供给模式，即按照每人每年最高15元的筹资标准以民主决策的程序完成农村基础设施和公益事业建设。面对大额土建支出，如此薄弱的筹资基础根本不能满足项目建设的资金需要。然而，如此的制度设计主要是考虑到农村税费改革进程中农民负担整体下降的政策目标的实现。所以，在农村综合改革过程中充分考虑到了严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限的意义，提出了把农田水利建设纳入公共财政支出范围，引导农民本着自愿互利、注重实效、控制标准的原则投工投劳。
　　在《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》中，将推进国有农场税费改革和管理体制改革作为进一步完善已有政策体系的改革内容。据统计，截至2004年底全国共有农场1928个，主要农作物播种面积502万公顷，2004年粮食总产量为1666.23万吨，商品率为84.3%。我国的国有农场大多数是上世纪五六十年代在学习原苏联经验的基础上创办的。在当时，国营农场是比初级社、高级社和人民公社更高层次的经济组织形式，它集党、政、经于一体，担负着经济、行政、社会管理的多重职能。在计划经济条件下，这种形态在屯垦戍边、开发土地资源、为国家提供粮棉胶等大宗农副产品，安置复转军人与城市知青等方面发挥了一定的作用。然而随着我国经济体制改革的不断深化，国有农场传统体制所形成的政企不分、权责不明、政企不分、机制不活等弊病越来越突出，如遇到自然灾害的影响和内部经营管理不善，债务沉重、亏损加剧、经济增长滞后、职工收入增长缓慢等矛盾就明显地表现出来了。减轻农场职工负担，把税费改革的好处切实给到农场土地的承包经营者，成为全面推进税费改革的应有之意。
　　综合而言，历经数年的农村税费改革取得了巨大的成就，但是还必须清醒地看到这些成就还具有明显的阶段性，巩固已有的改革成果需要将农村税费改革在广度和深度方面进一步拓展。如上所述，以前的农村税费改革在收入分配环节理顺了国家、集体和农民之间的利益关系，然而真正走出“黄宗曦定律”的怪圈，农村税费改革还面临从收入秩序的规范到公共支出结构优化的政策转型。也就是说，农村税费改革的纵深改革目标是要在已有的较低农民负担的平台上，提供满足农村社会经济全面协调发展所需的公共产品，也只有打通了支出环节，才能有效保证农民负担不反弹。“公共财政覆盖农村”其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围，通过各级财政的支出结构的调整，建立防止农民负担反弹的长效治本之策。当前我国农业和农村发展中还存在许多矛盾和问题，农业基础仍较薄弱，农民增收困难。财政必须站在全局的高度，按照统筹城乡经济社会协调发展的要求，把解决“三农“问题放在突出位置予以大力支持，由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变；调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政向农村倾斜并覆盖农村。
　　作者：财政部财政科学研究所博士