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国家税务总局文件

税总发〔2013〕38号

国家税务总局关于印发《“十二五”时期税收征管工作规划》的通知

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，局内各单位：?

　　现将《“十二五”时期税收征管工作规划》印发给你们，请结合实际认真组织实施。要科学分解规划提出的目标任务，跟踪了解实施过程中遇到的新情况、新问题，加强督促检查，有效发挥规划对税收征管工作科学发展的指导作用。实施过程中的问题，要及时向税务总局（征管和科技发展司）报告。







国家税务总局

2013年4月3日

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(对下只发电子文件)



















“十二五”时期税收征管工作规划



为确定“十二五”时期税收征管发展方向、基本目标、重点任务和主要措施，根据国家税务总局《“十二五”时期税收发展规划纲要》的总体部署，借鉴国际税收先进管理理念和经验，结合我国税收征管实际，制定本规划。?

　　一、“十一五”时期税收征管工作取得积极成效?

　　1.税收征管工作呈现良好发展局面。“十一五”时期，全国税务系统扎实做好税收征管各项工作，税收征管能力和质效不断提高。一是现代税收管理理念初步确立。按照科学化、精细化管理理念，推行专业化、信息化管理，积极借鉴和运用促进税法遵从、税收风险管理以及信息管税等国际先进管理理念。二是依法行政得到普遍落实。依法行政能力和水平不断提高，税收执法进一步规范，税法遵从度和纳税人满意度有效提升。三是征管制度体系不断健全。陆续出台了配套的综合性和分税种、特定业务征管制度、办法等部门规章以及规范性文件，征管制度体系基本形成。四是税收征管体制逐步完善。进一步明确职责分工，优化业务流程，健全岗责体系。在按税种、功能设置机构的基础上，尝试按照纳税人类型设置机构。五是税收征管方式不断创新。纳税人自行申报纳税主体地位初步确立，纳税评估和税收管理员制度全面试行，税务稽查机制不断完善。积极开展税源专业化管理试点，尝试实行分类分级管理，不断创新完善税收征管方式，征管资源利用效率逐步提高。六是信息管税稳步实施。加强涉税数据采集、管理和应用工作，积极推进与海关、公安、银行、财政、社保等部门以及国税局、地税局之间的信息共享。利用信息集中的优势，健全税收风险预警等指标体系。加强对税源与征管状况的监控分析，及时发现和堵塞征管漏洞。七是税源管理机制逐步建立。进一步加强和改进税源管理，初步形成了税收分析、纳税评估、税务稽查相互联动、配合、促进的税源管理机制。八是征管科技水平明显提升。全国税务系统信息化基础设施建设不断加强，金税工程网络覆盖全部国税机关和大部分地税机关，运行顺畅。全国国税系统实现了各类征管数据的省级集中，地税系统多数实现了省级集中。税收征管主要应用系统基本覆盖各级税务机关和绝大多数纳税人，预警分析、纳税评估等系统普遍投入运行。

2.税收征管工作存在的主要问题。一是现代管理理念有待进一步强化，风险管理还没有普遍运用，征纳双方法律地位平等的理念还没有从根本上树立起来，忽视税法遵从的现象依然存在。二是征管程序还不完善，管理缺位的问题比较明显，对纳税申报真实性、合法性审核不到位，纳税评估质量不高，稽查执法手段不够完备。三是人力资源配置不尽合理，重点税源管理力量不足，征管力量占比相对较低。四是职责分工不够科学，存在多头重复检查和报送涉税信息等问题，一些复杂涉税事项管理层级低，税源管理薄弱，税收管理员属地划片固定管户方式需要改进。五是信息管税水平不高，现有信息没有得到充分利用，第三方信息来源渠道还不通畅，征纳双方信息不对称状况没有得到有效改善。六是干部综合素质有待提高，人力资源整合统筹不够到位，税收征管高层次专业化人才比较匮乏，机构设置和干部奖惩机制有待完善。?

　　二、“十二五”时期税收征管工作面临的新形势?

　　3．经济社会发展对税收征管提出新要求。我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，对进一步提高税收征管水平提出新的要求。建设五位一体的中国特色社会主义，推进行政体制和财税体制改革，建设法治型、服务型、廉洁型、责任型政府，要求改变传统税收管理方式，逐步形成有利于结构优化、社会公平的税收征管制度，更加注重依法行政、优质服务，促进征纳和谐。?

4.现代信息技术发展潮流对税收征管提供新机遇。当前新一轮信息技术革命对税收征管既是重要机遇，又是严峻挑战。一方面，企业经营和管理的电子化、智能化趋势日益明显，规模庞大、交易复杂的电子商务飞速发展，使税收征管的复杂性越来越强。另一方面，近年来我国税收管理信息化建设取得明显进展，又为提高信息管税水平奠定了基础。?

5.税源状况不断变化对税收征管带来新影响。我国经济社会快速发展对税源状况产生重大影响，纳税人的数量急剧增长，大型企业集团相继涌现，纳税人的经营方式、经营业务日益复杂，法律意识和维权意识不断增强。税务机关必须通过调整和优化税收征管制度安排，更好地适应形势发展要求。?

6.税收管理国际化对税收征管提出新挑战。随着经济全球化的发展，我国与世界经济已经成为密不可分的有机整体，必须进一步加强国际税收与国内税收在政策和管理上的统一协调，切实维护我国税收权益。同时，世界发达市场经济国家在长期实践中形成了一些有效的征管制度安排，为改革税收征管提供了有益借鉴。我们必须树立世界眼光，加强战略思维，确保税收征管与国际发展趋势接轨。?

　　三、“十二五”时期税收征管工作指导思想、基本原则和主要目标?

7.“十二五”时期税收征管的指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大精神，按照形成有利于结构优化、社会公平的税收制度的要求，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，深化税收征管改革，完善税收征管法律制度，加强征管信息化建设，做好日常征管工作，努力建立适应社会主义市场经济发展和税制改革要求、符合我国国情以及国际税收发展趋势的现代化税收征管体系。?

　　8.“十二五”时期税收征管的基本原则?

——坚持依法行政，规范税收执法。全面推进依法行政，严格执行各项税收法律、法规和政策，保证税收执法的公平、公正、透明、统一。?

——管理服务并重，促进税法遵从。在管理中优化服务，在服务中强化管理。坚决维护国家税收权益和纳税人合法权益，努力构建和谐的征纳关系。?

——推进改革创新，提高管理效能。坚持国际先进、中国特色的标准，不断解放思想，求实创新，以科学的态度探索税收征管内在规律，解决发展难题，切实提高税收管理效能。?

　　 9.“十二五”时期税收征管的主要目标?

按照不断提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本的总目标要求，“十二五”时期税收征管的主要目标是：?

——深化税收征管改革取得明显成效。深化税收征管改革工作在各地全面展开，改革主要任务基本完成。纳税人自主遵从税法的主体地位进一步确立，分类分级专业化管理格局初步形成，大企业税收专业化管理取得重要进展，税收风险分析监控有效实施，纳税评估工作切实加强，税务稽查成为税收风险防控的有力震慑手段，执法监督机制和征管质量评价体系进一步改进。?

——征管法律制度体系进一步完善。税收征管法修正案及配套实施细则颁布实施，全面修订工作取得重要进展。与税收征管法和实施细则配套、适应税收征管改革发展需要、权利义务和责任清晰、分权制衡的制度规定基本形成。?

——税收征管信息化建设取得重要成果。信息管理规范和标准体系基本形成，涉税信息得到规范采集，数据质量明显提高。与外部门信息共享取得实质性进展，信息获取渠道明显拓宽。风险预警指标体系、评估模型、风险特征库进一步完善，风险监控管理平台得到广泛运用。完成金税三期工程建设，系统各项功能得到实现并不断优化完善。?

——日常征管工作更加扎实有效。征管基础工作持续强化，户籍和个体工商业户管理更加规范。国际税源管理和反避税工作进一步加强。发票信息管理取得明显进展，网络发票得到广泛推行。“两个减负”工作取得新成效，办税效率进一步提高，以电子申报纳税为主的多元化申报纳税方式和财税库银横向联网全面推广。?

　　四、推进深化税收征管改革?

10．开展深化税收征管改革探索实践。按照国际先进、中国特色的要求，继续扩大税源专业化管理试点，深入推进大企业税收专业化管理，开展深化税收征管改革探索实践。总结税源专业化管理试点经验，对在全国范围内扩大试点做出部署安排。加强征管改革、金税三期工程和征管法修订“三位一体”的顶层设计，制定下发深化税收征管改革的方案。各地按照改革方案部署，制定具体贯彻实施方案，加快深化征管改革步伐。?

11.规范税收征管基本程序。依法完善纳税人自主申报纳税、代扣（收）代缴以及税务机关核定纳税制度，进一步减少涉税审批事项和受理申报前的调查、认定等制度安排，使纳税人成为自主遵从税法的主体。在明晰征纳双方权利义务的基础上，按照申报纳税、纳税评估、税务稽查、强制征收、法律救济等环节，规范税收征管基本程序。?

12.推进分类分级管理。按纳税人规模和行业，兼顾国际税收、出口退税等特定业务，对税源进行科学分类。根据纳税人的类型特点，将税源管理职责在各层级、各部门、各岗位之间进行分解，逐步使各级税务机关都成为税收管理的实体。着力抓好占税收收入80%左右的重点税源管理，并以大企业税收专业化管理作为征管改革的重要突破口。对大企业尤其是对跨国跨区域设置总分机构的集团公司、以及总部控管能力较强的企业集团，在属地入库的原则下，逐步提升管理层级，由大企业和国际税收管理机构按各自职责实施针对性风险应对。因地制宜做好中小微企业、个体工商业户和自然人纳税人等的税收征管。?

13.实施税收风险管理。根据税源分布和结构特点，制定税收风险管理战略规划。加强税收风险事前防控工作，总结税收风险管理的方法和规律，研究制定大企业和中小企业分行业税收管理指南，强化税源监控和评估。建立“统一分析、分类应对”的税收风险管理体系，优化税收征管流程。统一开展风险分析识别、等级排序、任务推送、监控评价的风险闭环管理。对低风险、中高风险和涉嫌偷逃骗税纳税人分别采取服务提醒、纳税评估和税务稽查的方法实施应对。?

14.开展税收风险分析监控。总局、省级局建立风险分析监控部门，逐步充实专业人才队伍，不断强化统一分析的职能；有条件的市、县级局也可建立相应的专（兼）职部门，实施针对性强的税收风险分析监控。切实增强风险分析的准确性和有效性，探索建立上下级之间沟通反馈机制；统一风险任务发起，相关业务部门密切合作，不断提高各级各部门数据分析利用能力。对总局定点联系企业和省级列名大企业，大企业管理部门在风险分析监控部门风险分析识别的基础上，开展深入、个性化的风险识别和应对。?

15.强化纳税评估。进一步强化各级纳税评估部门工作职责，对纳税人纳税申报情况的真实性、准确性进行审核评价，帮助纳税人降低税收风险、提高税法遵从度。对大企业和国际税收，必要时可采取税务审计或反避税的方法应对。改进纳税评估方法，规范纳税评估流程，强化监督制约，防范执法风险。适当上收纳税评估的管理层级，开展专业化团队评估，探索试行主辅评制度；深入研究各税种的关联关系，推行各税种综合联评，不断提高评估质量和效率。?

16．加强税务稽查。按照服务与执法并重理念进一步改善稽查法治环境，以查处税收违法案件为重点，积极开展税收专项检查、税收区域专项整治、重点税源企业检查和打击发票违法犯罪活动工作，不断强化稽查打击税收违法行为的职能，增强稽查威慑力。及时向分析监控、纳税评估等部门反馈风险分析监控推送和纳税评估移交的高风险纳税人稽查查处结果，提出管理建议。准确界定严重税收违法情形的认定标准，统一处理尺度，规范实施程序。按照税源结构特征基本完成稽查组织机构扁平化设置，充实省局稽查人力资源，推进分级分类检查方法，大力创新稽查方法手段，推进稽查队伍建设，完善稽查内控机制，有效加强稽查国际合作，不断增强稽查威慑力。推进公平公正规范文明执法，促进执法能力显著提升。?

17．强化监督制约。统筹考虑征管业务调整和执法监督工作，坚持决策权、执行权、监督权相分离，做到风险防控与流程优化、岗责配置、信息系统开发同步进行，从体制、机制、制度以及技术各个方面强化权力制衡，促进税收执法权规范有序运行。深入推进内控机制建设，梳理权力事项，排查风险点，强化流程控制和制约，将党风廉政建设和反腐倡廉的要求融入到各项税收征管工作中，从源头和机制上防范廉政风险。?

18.建立完善征管质量评价体系。围绕“两提高、两降低”的目标，探索建立包含税法遵从度和纳税人满意度、税收流失率和征纳成本在内的、可量化的征管绩效评价指标体系，客观评价税务机关税收征管的主观努力程度和实际效果。对涉税信息采集与加工、风险分析监控、纳税评估等工作情况，实行计算机过程留痕管理，进行综合评价。根据发现的税法遵从新动向、风险管理规律和征管薄弱环节，不断完善风险管理指标体系和风险监控管理平台，形成持续改进的运行机制。?

19.完善税源管理运行机制。加强统筹协调，建立健全各级税务机关之间、税务机关内部各部门之间、税务机关与外部门之间纵横结合、内外协作的税源管理运行机制。完善纵向互动机制，按照分类分级管理要求，合理划分各层级间税源管理职责，强化纵向配合。完善横向联动机制，加强税收分析、纳税评估、税务稽查等环节以及国税局、地税局之间的合作。建立外部协作机制，推进政府主导、税务负责、部门配合、社会参与的信息共享和协税护税体系建设。?

　　五、完善税收征管法律制度?

20.推动税收征管法修订。借鉴国际通行税收征管法律，结合我国税收征管实际，组织对《税收征管法》修订的专题研究，分两步推动法律修订工作。尽快起草完成征管法修正案，对滞纳金的性质、行政强制执行程序、逃避缴纳税款概念、自然人税收征管、注册税务师法律地位、第三方信息获取等内容进行明确和完善，按程序报全国人大审议后颁布施行。根据修正案工作进展，及时启动全面修订，研究将规范税收征管基本程序、完善纳税人权利体系、确立纳税评估法律地位、赋予税务稽查强制检查权等纳入征管法内容。?

　　21.完善税收征管法规制度。适时启动《税收征管法实施细则》的修订工作，对税收征管法律实施作出细化和补充。对现行征管制度进行梳理，做好制度规定的立、改、废工作，创新税收管理员制度，健全和完善包括纳税人权益保护、税收风险管理、纳税评估、数据管理、网络发票、电子商务、涉税信息共享在内的内容全面、结构严谨、体系完整的配套制度。适应所得税、财产税等直接税改革发展趋势，完善税务登记制度，逐步建立自然人纳税识别号登记制度，研究构建自然人税收征管工作机制，作为对自然人进行税收征管和社会管理的重要依托，发挥税收征管对税制体系完善和重构的支撑与保障作用。?

　　六、加强税收征管信息化建设?

22. 加强涉税信息的采集和获取。完善信息管理规范和标准体系，统一涉税信息的数据标准、口径，规范和加强数据采集工作，提高数据质量。大力推进部门协作和信息交换，在获取股权转让信息、企业账户账号信息、房地产信息等方面取得实质性成果，积极推动大额现金交易信息、企业生产经营信息的共享工作。推广网上办税提高信息采集效率，收集整理互联网等现代媒介发布的涉税信息。梳理各税种、各部门涉税信息需求，整合信息采集和获取渠道，提高信息系统涉税信息共享程度。?

23. 深化涉税信息分析应用。加强业务与技术的融合，做好纳税人申报信息、生产经营信息以及第三方信息的比对。综合分析探索纳税人不同规模、行业（产品）、税种等风险发生规律，逐步建立以税务总局、省级局为主的风险预警指标、行业（产品）评估模型、税法遵从风险特征库、涉税信息数据仓库和风险监控管理平台。综合运用税收弹性分析、税负分析、税收关联分析等方法，开展经济税源分析、政策效应分析、管理风险分析和预测预警分析。开展税源与征管状况监控分析，定期通报情况，提出改进措施，优化完善监控分析指标。?

24.积极稳妥推进金税三期工程建设。积极稳妥推进“一个平台、两级处理、三个覆盖、四类系统”的金税三期工程建设，确保工程质量。运用先进税收管理理念和信息技术做好总体规划，开展业务变革与制度创新，统一全国征管数据标准、口径，统一国税局、地税局征管应用系统版本，统一规范纳税服务系统，统一网络发票管理系统，实现全国征管数据应用大集中。推进应用软件类、基础软硬件类、综合类17个项目的设计开发、用户测试和联调工作。严密组织重庆市及山西、山东、河南、内蒙古、广东省（自治区）试运行工作。启动工程第二阶段可研报告和初步设计，逐步在全国税务系统推广。做好工程的完善和验收工作，确保圆满完成建设任务。?

25. 完善信息化管理体系。加强信息化顶层设计，探索并逐步建立适应全国大集中的较完备的信息化管控体系、研发体系、运行保障体系。加强业务运维，做好业务需求管理，保障政策变更、管理要求调整的执行落实。加大标准管理和规范工作，建立完善的标准管理工作机制。创新信息技术应用方式，合理组织和调配资源，支撑税制改革、征管改革、纳税服务和行政管理。全面加强对基础设施、应用系统、数据处理的管理，完善运行维护体系，提升信息安全意识和水平，保障信息系统持续安全稳定运行。做好信息化立项、实施和管理，提高资金使用效益。?

　　七、做好日常征管工作?

26.夯实征管工作基础。强化户籍档案管理，做好纳税人户籍结构分类分析工作，加强非正常户和注销登记管理，完善纳税人“一户式”税收档案资料的电子化管理。加强个体工商户管理，规范核定定额和委托代征工作。根据各税种特点，准确把握管理规律，深入查找薄弱环节，研究制定有效的管理措施。做好“营改增”试点推广征管配套工作。加强社保费和废弃电器电子产品处理基金等征收管理。配合做好全国第六次经济普查。?

27．加强国际税源管理。按照统筹国内国际两个大局的要求，在加强国内税收管理的同时，加强国际税收管理和反避税工作，维护国家税收权益，探索创新大企业反避税工作内容、方法和工作模式。健全国际税收管理体系，将非居民个人源自中国的所得以及中国居民企业和个人源自境外的所得纳入国际税收管理范围。坚持防查并举，构建管理、服务、调查三位一体，统一规范的反避税防控体系，加强反避税立法，拓展反避税领域，加大反避税调查调整力度，完善反避税工作机制。以强化税源监控、识别税收风险、防范税收协定滥用为重点，完善非居民税收管理机制。以保护境外投资企业和个人税收权益、加强中国居民境外所得税收管理为目的，完善“走出去”企业和个人的税收服务与管理机制。以加强税收情报交换和打击跨境逃避税为依托，完善国际税收征管协作机制。深化国际税收交流与合作，增强在国际税收实践和规则制定中的话语权。健全税收协定、税收情报交换协定等国际税收合作框架，积极商签避免双重征税协定，充实国内税法中涉及的国际税收内容，强化国际税收法律制度保障。履行国际条约，做好非居民应享受的协定待遇落实工作。?

　　28.加强发票信息管理。落实新修改的发票管理办法及其实施细则，进一步加强普通发票管理，完善“机具开票、查询辨伪、票表比对”的长效管理机制，规范发票代开，推行税控收款机应用。建立和完善打击发票违法犯罪活动长效机制。大力推广网络发票系统，尽快形成配套的业务和技术标准，争取实现网络发票全国全覆盖。开展五个电子商务试点示范城市电子发票试点工作，加强网络发票向电子发票过渡的前瞻性研究，探索推行电子发票的办法措施。?

29. 优化申报缴税管理。优化征管流程，简化办税环节，精简表证单书，提高办税效率，推进“两个减负”，降低遵从成本。实行以电子申报纳税为主的多元化申报纳税方式，推进财税库银横向联网，推广同城通办和自助办税。研究制定网上纳税申报软件业务标准，加强网上纳税申报软件的测评和管理，确保纳税人申报的电子涉税数据准确、完整、安全。?

　　八、加强对规划落实的保障措施?

30.加强组织领导。各级税务机关领导班子和领导干部要加强对税收征管工作的组织领导，形成主要领导负总责、分管领导具体负责、征管科技部门牵头组织、其他各部门协作配合、广大税务干部共同参与的领导体制和工作机制。统一思想、提高认识，切实增强责任感和紧迫感，提高工作落实的执行力；树立大局意识和协作意识，积极调动各方力量，形成共同推进税收征管工作科学发展的良好局面。?

　　31.确保资源投入。实施人才强税战略，加强教育培训和实践锻炼，提高税收征管工作人员的综合素质。加强各级人才库建设，健全专业人才激励机制，培养选拔一批风险分析、纳税评估、税务稽查、反避税调查、房地产估价技术应用和信息技术等专业人才。围绕税制改革，注重面向自然人的征管资源配置，逐步实现法人、非法人机构、自然人之间税收征管安排的均衡布局。配齐配强风险分析监控、风险应对等遵从管理机构人员，实现人力资源配置向遵从管理机构倾斜。完善经费保障机制，落实经费向基层、征管和中西部困难地区倾斜的原则，提高资金使用效益。

32.注重统筹兼顾。要按照科学发展观的要求，兼顾当前与长远、局部与整体、继承与创新的关系，加强统筹协调。总局要通盘考虑，尊重地区差异，加强顶层设计和分类指导，推进规划落实。各地要在统一的方向和规划框架下，积极作为，因地制宜分解目标任务，大胆探索实践。通过稳步实施，完成规划各项工作任务，搭建起现代化税收征管体系的基本框架。

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信息公开选项：依申请公开

国家税务总局征管和科技发展司承办
办公厅2013年4月11日印发