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来源:财会信报 作者:丁静 鱼招波 日期:2012-12-27


　　本报记者日前获悉，正在修订中的《税收征管法》遭遇掣肘，原因是各方在“涉税信息共享”等内容上无法获得共识。

　　据知情人士介绍，2011年全国两会后，《税收征管法》修订工作一度提速，当时外界预计“修订稿”能在2011年底提交人大常委会审议，并力争于2012年年底前通过。但截至目前，《税收征管法》修订稿草案尚未提交国务院法制办汇总。根据组织程序，到2013年3月两会召开前，十一届全国人大常委会还剩两次会议，业内专家由此认为，《税收征管法》在本届人大任期内修订完成的可能性已微乎其微。

　　那么，《税收征管法》修订的必要性有哪些？各方为何在“涉税信息共享”方面无法达成共识？《税收征管法》修订的重点应该包括哪些方面？围绕这些问题，本报记者采访了参与《税收征管法》修订的相关人员及业界人士。

　　修订背景

　　《税收征管法》已经到了必须修改的时候了

　　现行的《税收征管法》是税收执法基本程序法，1993年1月1日正式实施，1995年2月八届全国人大常委会对个别条款做过修改，2001年4月再次修改，新增32个条款。2007年国家税务总局开始征集《税收征管法》修订建议，2008年国税总局成立税收征管法修改工作小组，正式启动修订工作，并多次组织召开专家论证。

　　“《税收征管法》已经到了必须修改的时候了。近年来，中国经济领域出现很多新的现象、活动和组织。比如资本市场近年大量涌现的企业重组、并购，以及”大小非解禁“等涉及的税收问题，都需要在税收征管法的修订中有所体现和解决。在各项税制改革不断推进过程中，税收征管需要在程序设计和权责确定上作相应调整，适应税种改革。中国的税收实体法经历多次改革，个人所得税法多次修订，《税收征管法》并没能跟上这些税收实体法的改革步伐，难以适应其新需要。”参与了《税收征管法》修订的北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受本报记者采访时说。

　　福建省龙岩经济技术开发区国家税务局的程辉在接受本报记者采访时表示，就目前来看，我国当前税收征管还存在一些漏洞和不足之处。比如，税务机关内部各项征管制度、征管程序和操作规程还不尽完善，各环节之间的衔接协调还不够紧密，影响了征管质量和效率；信息传递共享不顺，有些征管措施还不够到位，造成一些税收流失；信息化支撑滞后，一些地方不同程度地存在着“疏于管理，淡化责任”的问题；有些征税机关迫于任务的压力，采取了摊派税收等不合理的做法，侵犯了纳税人的权利，违反了税收法治原则。

　　与此同时，程辉看来，税收征管工作中还需进一步协调和保护对纳税人、扣缴义务人的合法权利。我国《宪法》关于税收的条款只有一条，即第56条：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。由此条规定可以看出我们往往只是单方面追求纳税人履行义务，而忽视对纳税人权利的关注和保障。这就需要在修订《税收征管法》的过程中，要体现纳税人权利保障，当然如果有条件将纳税人权利纳入到宪法中，这将是实现税收法治建设的关键一步。

　　“修订《税收征管法》是适应征管改革的需要。近年来，税务机关在一定程度上改革和探索税收征管模式，比如部分地区试行税源专业化管理改革，以及在征管中广泛采取纳税评估手段等，这些改革迫切需要法律依据的支撑。因此，必须通过修订《税收征管法》将这些征管模式和制度加以法制化。《税收征管法》修订可能被列为下届全国人大常委会的一类立法项目。”刘剑文表示。

　　主要阻力

　　涉税信息共享未达成共识

　　据悉，正在修订中的《税收征管法》受阻，主要原因在于各方在“涉税信息共享”等内容上无法获得共识。涉税信息是税收征管的基础，是作出税款确定、征收、处罚等决定的事实和证据来源。始于2008年的《税收征管法》的修订，其主要内容之一便是加强税务机关获取涉税信息的能力。

　　“涉税信息主要用于确定纳税人身份和税基，对于应纳税额的确定具有关键性作用。由于涉税信息的来源渠道很广泛且被不同部门所掌握，如果没有信息共享，税务机关依法征税就会遇到实际困难。现实中，由于税务机关无法掌握所需要的征税信息，要么导致税款流水，要么由税务机关行使自由裁量权征收可能导致征税不公、侵害纳税人正当权益等问题，因此，建立涉税信息共享制度，对于依法征税和纳税，都具有重要意义。”上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群接受本报记者采访时表示。

　　刘剑文表示，现代税收征管的发展趋势是强调信息管税。税务机关在征管过程中有赖于建立科学、有效、规范的第三方信息采集系统，需要从发改委、财政、公安、民政、房管、工商等行政部门，金融机构和纳税人的关联方获取纳税人的涉税信息，这不仅涉及到信息互换的问题，还涉及到保密的问题。如果在法律中对涉税信息共享进行规定，这对上述有关第三方尤其是行政机构来说就是一项义务了，要履行这项义务，对政府机关来说，难度会很大，需要国务院来协调。

　　为此，刘剑文强调，各部门要意识到，《税收征管法》不是税务机关的征管法，而是全国所有纳税人、行政机关和司法机关的法律。如果只单纯将《税收征管法》理解为税务部门税收管理的法律的话，那么其他政府部门可能就不愿意提供涉税信息。只有认识到《税收征管法》是在维护税收秩序、保障纳税人的权益，它的修订和实施涉及到了所有部门及全社会的共同利益的话，其他部门就有相应义务提供涉税信息了。当然，也有部分行政部门认为，税务机关掌握的信息比他们的更全，这就需要相互依法共享纳税人信息了。

　　“信息问题是为了加强征管的问题，从权利和义务的角度来讲，一方面，税务机关和其他行政机关要更客观、更公正、更全面地掌握纳税人的信息，另一方面也应该加大对纳税人的纳税服务，加大对纳税人权利的保护，这是相互对应的问题，这个过程中也体现了权利与义务对等的问题。”刘剑文说。

　　同样参与了《税收征管法》修订的著名财税法学家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授则向本报记者表示，涉税信息共享主要涉及企业和个人的收入信息。这些信息不仅仅是共享的问题，主要是来源问题，共享主要是与银行等对个人企业收入进行监管的行政机关进行信息共享。特别是银行，因为个人和企业资金的流向都要通过银行，因此银行是最核心的。作为纳税人是否会及时向税务机关提供也很关键。尤其是在直接税的征管过程中，对涉税信息的依赖会更大。随着我国税收改革的持续推进，未来直接税会在我国税收体系中占据很大很大比例，自然人会成为直接税的缴纳主体，这对涉税信息的共享提出了很大要求。

　　实际上，关于建立涉税信息共享制度，在税务系统内部也存在分歧。程辉向本报记者表示：“建立涉税信息共享制度之所以会难以达到共识，其中一个很重要的因素是，税务部门认为在国家层面尚未建立起官员财产公开制度的情况下，税务部门扩大对包括官员财产信息在内的收集权限不合时宜，实施起来阻力也会很大。所以，我认为目前还不具备建立比较完备的‘涉税信息共享’制度的条件。因为涉税信息管理制度的建立涉及多个政府部门，已超出税务部门的职权范围。”

　　施正文指出，构建涉税信息共享制度的难度一方面在于银行等第三方是否会履行职责的问题，另一方面，技术层面也有一点难度，包括建立部门信息共享系统、内外信息共享系统等。但技术不是根本问题，只要技术研发部门稍加努力，相关政策能够推出，这些技术都能在很大程度上解决。而且，建立涉税信息共享制度不是一步将纳税人的全部信息都掌握了，而是逐渐完善。目前的问题是，一些部门不愿将现有信息提供给税务机关，没有开这个口子，最核心的原因是一些官员和权贵不愿意公布自己的收入信息。

　　“因为如果要建立涉税信息管理制度，就要掌握纳税人的财产情况，这对普通公众影响不大，但是对于官员和一些富豪却影响巨大。比如，一些贪腐官员拥有大量来源不明的财产，他们不希望税务机关掌握这些信息。而一些富豪采取一些手段隐瞒财产偷税漏税，一旦涉税信息管理制度建立他们会缴纳大量税款。所有的涉税信息最后都要归结到个人信息，所以涉税信息共享真正的障碍在于富人和权贵，这也意味着我国的税收改革进入了深水区。”施正文说。

　　修订建议一

　　限制税务部门行政裁量权

　　税务部门在税收征管过程中的行政裁量权过大也成为现行《税收征管法》的“软肋”之一，很多业内人士都呼吁，在新《税收征管法》中，要对税务机关的裁量权进行限制。

　　程辉认为，现行《税收征管法》在税务行政裁量方面有明显问题，具体表现在三方面：第一，对罚款类税务行政处罚、违法（章）行为“处罚”与“不处罚”界限较模糊。现行《税收征管法》及其实施细则法律责任条款中，出现“可以处”字样的条款有9处；第二，税收执法过程中，违法（章）行为性质难以掌握。现行《税收征管法》及其实施细则中，对当事人的税收违法行为追究法律责任出现“情节轻微”字样的条款为1处，出现“情节严重”字样的条款有9处，但都没有对情节轻重的法定条件作出规定，法律条文语义含糊，孰轻孰重缺乏操作性；第三，现行《税收征管法》法律责任条款中，有的倍数罚款最高差额达10倍（如偷税处50%以上至5倍以下），有的金额罚款最高差额达40万元（如金融机构拒不协助税收征管处十万元以上至五十万元以下），有的罚款只有上限而无下限，即可罚款可不罚款（如编造虚假计税依据处五万元以下），但何种行为按下限处罚，何种行为按上限处罚，现行《税收征管法》并未明确。

　　“滥用行政处罚裁量权已成为随意执法最突出的表现，违背了‘法治、公平、文明、效率’的治税思想，阻碍依法治税进程；导致‘人情案’、‘关系案’的发生，助长了税务人员的不廉洁行为，破坏税收征纳关系，在很大程度上影响了税务部门乃至政府的威信和形象，不利于和谐社会建设，同时，税务行政处罚裁量权的滥用还削弱了税法的刚性，税收违法案件查处以后，一些纳税人不是按照法定程序进行陈述申辩，而是赶快托关系、找门路，寻求所谓的‘关照’得以最轻的处罚，税法的刚性没有得到体现。”程辉说。

　　朱为群则认为，税务部门的行政裁量权是一把双刃剑。税法不可能事无巨细对现实做全面详尽的规定，因此一定的税务行政裁量权是必不可少的。但是，行政裁量权必须受到有效制约和规范。这需要在征管法实施细则及其相关规定中细化。其实，对税务行政裁量权最关键的制约，应该是在税务机关内部通过对征税权利的相互制衡，从程序上来杜绝一个部门或一个人说了算的情况。

　　刘剑文向本报记者表示，对税务机关自由裁量权的限制在《税收征管法》中会有所体现。比如，以前违法《税收征管法》的规定，包括逃税、欠税等，要处以百分之五十以上五倍以下的罚款，现在的罚款会降低，一般都降低至两倍，最多不会超过三倍，这就是对税务机关自由裁量权的限制。税务机关也规定了对自由裁量权的基准制度，这也是通过引导机制来限制税务机关自由裁量权过大的问题。

　　修订建议二

　　应尽快完善税务行政复议制度

　　对纳税人合法权益的保护也应成为《税收征管法》修订的重要内容之一。程辉认为，现行《税收征管法》虽然规定了比较多的纳税人的权利，其中包括税收知情权、税收保密权、陈述与申辩权、税收救济权、税收监督权、延期申报与缴纳税款权等等。但从总体上考量，《税收征管法》远未能全面界定纳税人所应当享有的权利。

　　此前有税务律师界人士向本报记者表示，当前我国的税务复议、诉讼的案还件非常少，纳税人在缴税过程中合法权益受到侵害时仍得不到有效救助。刘剑文对此表示，现在税收复议的案件之所以特别少，有很多原因，与当前我国的大环境有很大关系。一方面的原因是过去的一些税务机关可能采取了一些非理性的方式让很多税案被处理掉了，从长期来看，这种做法对我国的税收执法后患无穷，因为很多问题没有得到根本解决。税务机关应该更加自信，不怕纳税人的复议和诉讼。只有更多的复议、诉讼案件，才能发现税收执法中的一些问题。应该意识到，个案的教育意义很大，有助于推动税收法治。另一方面，纳税人本身也不敢复议，不敢诉讼。涉税案件少，包括税务机关和纳税人两方面的原因。这些问题，在新的《税收征管法》中有有所体现，会对纳税人的救济权有进一步的突破和明确规定，至少会规定一些原则性的东西，随后可能会根据实施条例做进一步的细化规定。

　　当前纳税人的权益之所以得不到保障，与我国的税务行政复议制度滞后也有很大关系，很多业内人士建议，在修订《税收征管法》的同时，也要进一步完善我国的税务行政复议制度。

　　值得注意的是，10月26日，国家税务总局行政复议委员正式成立。作为该委员会成员之一，刘剑文向本报记者介绍，成立行政复议委员会的一个很重要的目的就是维护纳税人的权利，复议是救济权利的一种体现，救济体系一定要公正、公开、公平。过去的税收复议机关、人员都是由官员组成的，现在相应纳入了一些专家，所以在中立性方面迈了很大一步。

　　不过，施正文认为，建立复议委员会确实是一大进步，但目前我国的行政复议机构仍掌握在政府手中。

　　施正文说，西方国家的税务行政复议部门的人员组成一般包括法律人士、社会人士、行政机关人士及纳税人代表等，而且对这些人员的数量比例也有明确的规定。然而目前中国的行政复议委员会人员构成是有问题的，税务机关各个部门的领导人员太多，税务机关之外的人太少，法律界人士也太少，而且真正是研究税法的法律界人士更少。所以，目前的行政复议制度急需完善，以提高其公正性、专业性、中立性。

　　本报短评

　　全社会都应关注《税收征管法》的修订

　　从字面意义上理解，《税收征管法》是一部用来指导税务机关税收征缴活动的法律，由税务机关实施，它的修订似乎只与税务机关有关，其实不然。《税收征管法》与每个纳税人都息息相关，它不仅应该明确规定税务机关的税收征缴工作，还应更加突出对纳税人合法权益的保护和救助。因为相比作为执法部门的税务机关，无偿向国家上缴税款的纳税人属于弱势群体，只有更加细化、具体化各相保障条款，才能体现出税收执法的公平、公正、公开。

　　《税收征管法》的修订已经历时5年，我们期望未来出台的新《税收征管法》应该已经经过了大幅修改，真正解决了现行《税收征管法》所存在的顽疾，唯有如此，才能达到本应有的目的，而不是沦为一项劳民伤财的面子工程。所以，本报记者呼吁，《税收征管法》修订的内容及进度应该引起全社会的关注，每个纳税人都应该尽可能参与进来。