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　　构建社会主义和谐社会，是十七大报告中再次强调的重大战略目标，“和谐社会人人有责、和谐社会人人共享”。构建和谐社会财政肩负着四大使命，那就是要致力于市场机制的和谐，致力于经济运行的和谐，致力于社会发展的和谐，致力于全体人民福祉的和谐。非税收入作为财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，应充分发挥非税收入的收入功能，为构建和谐社会提供财力保障。

　　在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”，演变为占据“半壁江山”，成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。构建社会主义和谐社会，树立科学发展观，实现经济又好又快发展，需要强大的财力作保障。在和谐社会建设中，各级政府通过依法收取非税收入筹集财政资金，满足社会公共需要或准公共需要，满足人民日益增长的物质文化生活需要。因此，建立和谐社会必须以科学发展观为指导，认真研究“生财”和“聚财”之道，努力做大财政收入“蛋糕”；研究制定规范的非税收入管理办法，强化收入征管，进一步拓展非税收入管理范围，继续深挖增收潜力，将国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益、特许经营收入、罚没收入、捐赠收入、彩票公益金等纳入非税收入管理范围；非税收入是政府收入的有机组成部分，它的“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”，在新形势下进一步规范“收支两条线”管理，依法征收，堵塞各种漏洞，确保非税收入按政策规定应收尽收、按管理规范全额缴入金库或财政专户、按预算规程先有预算后有支出，增加各级政府的可用财力。加强非税收入的征收管理，强化非税收入的职能，使之在维护国家安全和社会稳定，促进科技、教育、文化、卫生等社会事业发展，建立健全社会保障体系中发挥更大的作用，让全社会成员共享改革发展的成果。

　　一、当前非税收入管理中存在的问题

　　1.非税收入规模大、结构不合理。新中国成立以来，我国非税收入经历了一个从无到有，有少到多的过程。在以后的相当长时间内，我国实行的是高度集中的统收统支体制，非税收入规模较小。在体制转轨和财政分权的过程中，我国非税收入规模迅速膨胀，成为仅次于税收收入的财力资源。但由于缺乏完整的统计资料，此处的非税收入规模是采用《中国统计年鉴》公布的预算内财政收入、预算外财政收入和税收收入的数据来估算的。从我国现实情况看，大量的制度外收入及政府出卖土地收入等非税收入项目还没有统计进来，表中数字没有全面反映我国非税收入的现状。非税收入规模的膨胀，影响资源的有效配置，加重了企业和社会的负担，加剧了社会分配不公，滋生腐败等消极现象。同时，大量非税收入集中在地方，影响中央可支配财力和宏观调控能力，导致地方大量非生产性建设和重复建设。

　　2.非税收入取得方面存在的问题。一是立项规定不合理。按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主，标准管理以物价部门为主；涉及企业、农民利益的重点收费项目需报国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些文件中，还给地方政府出台审批附加费、建设费的职能。这种相互交叉、多头管理的运行机制，带来以下问题：把收费项目管理与标准管理分开，收费管理与政府性基金管理分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；行政性收费与事业性收费按同一原则进行管理，脱离客观实际；收费确定权由不同部门管理，导致收费项目政出多门，在中央得不到批准的项目由地方进行审批。

　　3.乱收费的问题依然存在。由于非税收入与个人、部门利益息息相关，再加上对违规问题处理不力，一些部门和单位为了保证既得利益，对国家已明确取消或降低收费标准的项目，仍采取变通方式继续征收，个别地方和部门甚至擅自设立收费项目，提高收费标准。

　　4.票据种类多，监管不到位。目前收费票据种类多达160多种，票据的使用和管理存在许多不规范现象，少数单位不按票据管理的有关规定使用票据，存在混用、串开、外借票据的现象；甚至出现不使用财政部门统一收费票据的问题，有的使用自制票据，有的直接使用白条收费，将收费挂往来科目列收列支或转作单位收入。票据是非税收入管理的源头环节，票据使用不规范已不能有效保障非税收入管理落实到实处和有力扼制乱收费现象的滋生蔓延。

　　5.非税收入管理没有覆盖到所有非税收入项目。目前，纳入非税收入管理的主要是行政事业性收费和政府性基金，对政府应当管理的其他一些非税收收入，大多没有纳入非税收入管理的范围，非税收入管理还存在着真空地带，主要集中在国有资源有偿使用方面，如场地和矿区使用费收入、出租汽车经营权、公交线路经营权在内的利用国有资源取得的收入。以及行政事业性单位的固定资产、无形资产出租、转让取得的收入、捐款收入等。

　　6.非税收入流失严重。主要表现在以下几方面：国有资产收益流失严重、特许权收入流失严重。

　　7.征收体制尚未理顺。目前非税收入的征收在一些部门还是条条管理，由于非税收入征收管理与同级财政部门脱节以及对一些垂直管理部门，如税务、工商、质监等部门，由于人权、财权高度集中在省里，地方财政及其他监督部门无法对其资金收支情况进行监督，上级财政对此也鞭长莫及，实际形成管理上的盲区，给非税收入管理带来困难。

　　8.非税收入监督方面存在的的问题。目前，非税收入的立项、征收、票据、资金使用等各个环节大多数沿用原来预算外资金管理的办法，没有一套适应非税收入管理的完整、规范、统一、系统的法律法规，使得非税收入管理无章可循或有章难循，缺乏健全的监督机制，政府非税收入的征收和支出安排存在较大的随意性，对违规行为缺乏强有力的约束。

　　二、财政对非税收入加强管理的方法及创新模式

　　1.加强对政府非税收入的组织领导，完善了政府非税收入管理制度。为更新政府非税收入管理理念，树立政府非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，创新政府非税收入管理模式，强化政府非税收入征收管理手段，明确政府非税收入的范围和强化政府非税收入的征管措施。

　　2.切实搞好政府非税收入宣传工作。为了使社会各界更多地了解政府非税收入的各项政策，在电视台、有线电视台做宣传，使执收执法部门在执收执法过程中自觉接受社会的监督，有效防止了各种乱收费、乱罚款、收费不开票、收费不使用财政监制票据等违法违纪现象发生，优化了经济发展环境，提高了政府依法行政水平。

　　3.突出重点加大对社会抚养费的征收力度。社会抚养费征收涉及面广，征收难度大，为做好社会抚养费征收工作，政府要成立由财政、审计、监察等部门组成的专项检查组，对各乡镇征收的社会抚养费进行专项检查，凡及时将社会抚养费全额纳入“收支两条线”管理的乡镇给予表扬和奖励，否则，给予单位和责任人严肃处理。并定期向县主要领导报送向乡镇通报社会抚养费征收进度。

　　4.创新的模式。一是制度创新。完善制度，从源头规范非税收入征管的重要基础和保证，为此，创新建立以下重要制度：为加强省直单位非税收入征管，从源头上督促单位将非税收入及时足额缴入国库或财政专户，及时出台“以票管收”管理办法；加强出租收入等国有资产有偿使用收入管理；加强行政执法部门罚没款的收缴管理，方便缴款人缴款、执罚单位查询和财政部门监管。二是管理创新。狠抓关键点，全面推进行政事业单位“以票管收”工作。行政事业单位户多繁杂，每户又有不同的收费项目，采取简便、易行、科学的工作方法，取得最好的征管效果非常必要。根据关键点原理，从票据验旧换新入手，通过日常审核比对，摁住“以票管收”的关键环节，从源头上督促单位非税收入及时足额缴入财政，有力促进单位预算编制的完整性和预算执行的规范性。三是攻坚创新。攻克难点，推进门面租金等国有资产有偿使用收入的收缴。国有资产有偿使用收入面广、分散、不规范，属于征管难题。为破解这个难题，应先从行政单位抓起，通过采取建章立制、专项部署、狠抓征管、财政检查、专项审计的“五连环”征缴方式。随后，采取示范引路的领导方法，征管范围由行政单位扩展到事业单位，并逐步向基层推进。

　　5.执行政策到位，严把“三关”。一是把好政策执行关。严格落实征管政策，坚持应收尽收的原则，做到不随意调整征量计划，不摊派征收数量，不延缓入库时限，把好政策尺度。二是把好征管质量关。在做好日常宣传和征管的同时，定期深入欠缴单位开展清算和催欠工作，保证各项非税收入的及时、足额入库。三是把好后续监管关。通过建立非税收入监管系统、搭建多部门信息沟通交换机制、举办业务辅导培训班、实施绩效考核等措施，规范非税收入征管行为，促进非税管理水平的提高。

　　三、充分发挥财政宏观调控和财政监管工作的重要作用

　　非税收入是政府财政收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系，健全公共财政职能的客观要求。近年来，财政部门完善“票款分离”征管模式，全面推行综合财政预算，深化非税收入征管改革，促进了部门预算改革，增强了财政宏观调控能力，从源头上预防和治理腐败，推动了党风廉政建设的深入开展。

　　深化“收支两条线”管理改革，积极推进综合财政预算。建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是财政体制改革的一项重要内容。全面实行部门预算、综合财政预算，将政府税收和非税收入纳入年度预算，统筹安排使用。首先将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金和罚没收入全部纳入预算管理，相应支出通过预算予以安排。其次，对有非税收入的行政事业单位自下而上地编制收支计划，并将非税收入纳入财政专户管理，相应支出由财政统筹安排。使非税收入全部进入国库或财政专户，进而促进执收执罚部门依法行政，改变过去那种重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重税内轻税外的传统理财观念，充分发挥财政宏观调控和财政监管工作的重要作用，提高财政资金的使用效益。

　　加强票据管理，真正实现“以票管费”。非税收入票据管理是一项基础性工作，票据的领购和发放是整个收费的源头。在票据管理上实行“专人负责、专人保管、专账管理”的制度。对单位严格执行“专人领票、凭证购买、验旧换新、违规停票”的管理制度。在票据使用上坚持“收费出票、罚款出据、防止串用、杜绝乱开”的原则。通过对票据的核销和检查，监督各项非税收入及时解缴财政专户和票据的规范使用。

　　完善配套措施和法制建设，强化非税收入监督检查机制。从近年来非税收入管理实施的情况看，非税收入管理改革是一项政策性强，难度大的工作，不仅涉及到各部门和单位的原有权力和利益，而且涉及单位性质、经费供给以及内部管理等现实问题。对此，财政部门要根据本区的财政体制、财力状况和构建公共财政框架的发展趋势以及存在的问题，紧紧围绕综合财政预算的总体目标，贯彻执行国家的财经法规，将非税收入纳入统一的财政预算，努力实现非税收入管理工作的规范化、制度化。强化非税收入监督检查。在检查监督形式上，采取经常性监督、社会监督和人大监督；在监督方式上，采取日常监督与专项检查相结合、局部检查和整体检查相结合；在监督处理上，严格按照国家有关财政法规进行处理；在监督措施上，完善监督工作规程，强化工作责任，提高监督质量。

　　非税收入管理改革任重道远，建立和完善征管网络平台，积极推进非税收入收缴制度改革，同时，加大宣传力度，改变“谁收谁用”的格局，进一步提高政府财政宏观调控能力。

　　作者：葛冬梅