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<TD class=txthei vAlign=top><WRAP=PHYSICAL><BR> 中国房地产税费的基本现状<BR> 关于中国房地产税费的基本现状，笔者概括为“两个双轨制，一个不规范”。从税上来看，我国有关房地产的税收表现为内资、外资两套税制。对内资企业，房产税和有关土地的其他税收是分开的，而对外资企业，却有一个统一的房地产税。另外一个双轨制存在于城乡之间。关于房地产税的规定主要着眼的是城镇，一直到建制镇，也包括一些矿区，其他广大的农村区域是不被这套规则覆盖的。<BR> 与此同时，在正税之外，有非常复杂的收费。项目繁多，规范程度很低。在中国五级政府的框架之内，比较高端的政府有关于房地产的收费规定，近年有关部门正在努力地对这些收费加以归并、清理、减少；在比较低端的政府那里，其出台的房地产收费项目要比高端政府多得多，有时数量是非常惊人的。<BR> 对来自不动产的收入，我国的中央和地方政府多年以来一直在不规范的形式下博弈。早在上个世纪80年代，改革开放初期，这些收入是在“预算外的预算外”掌握，财政部门的预算外报表上都不体现这块收入，但是有些地方这个收入非常大。其中，绝大部分土地收入在地方政府手里掌握。客观地说，地方政府拿到这些资金以后，支持了经济社会发展，特别是对与土地开发相关的基础设施建设给予了重要的资金支持。但是这也造成了资金运行中间的紊乱、无序。很多资金在使用过程中透明度低，管理中间的失误无人追究，人们深恶痛绝的贪污腐化行为就在这里发生。由于透明度极低，监督就很难跟上。对这类资金的整个配置效率，很难做全面的判断。这种税费的不规范与现在整个市场经济发展的取向越来越不相容。<BR> 改革中国房地产税费的思路<BR> 在房地产税费改革势在必行的共识上，笔者认为现在已经有了最高层级的要求和表述。中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”为此，应把税费的改革放在一起考虑，把那些不合理的收费取消，开征统一的物业税。要尽可能使不规范的税费透明、规范，把可以去掉的、不合理的部分取消，征收可以减少征管成本而又与市场经济适应的物业税。<BR> 对于物业税这个主体税种，笔者认为应该由地方政府掌握。物业税应逐渐成为地方政府的一个主要财政收入来源。为此，要把房地产税的改革放在积极建立公共财政框架这个总体要求上来把握。<BR> 中国的公共财政，顾名思义，首先是要解决中国各级政府职能定位怎么与市场经济配套的问题。即它主要需要去做的事情，应该是满足社会公众需要，其职能在表现形式上主要是提供公共产品和服务。怎样才能保证这种目标顺利实现呢？笔者认为，应逐渐推进制度建设，建立规范的公共选择机制，以及规范、透明、公开、能够接受公众监督、事先确定并能够严格执行、事后可以问责和进行绩效考评的预算制度。这些问题都应放在公共财政框架内考虑。物业税应该是这个框架内的规范的公共收入重要来源，以及今后地方政府的收入支柱之一。这里需要注意两个问题。<BR> 一是总体的房地产税费改革是不是可以理解为税费分流归位的大思路。与不动产、土地、房产有关的收入分配形式，至少包括税、租、费三种，这三种形式哪一种也不可能完全取消。在经济性质上，这三方面各有各的一套对应关系。税是凭借政府社会管理者的政治权力征收的；租是凭借土地使用权所有者的财产权利索取的；费是政府系统正税之外的收入补充形式，应该以规范的规费形式收取，数量应该不太大，有一些灵活性。这三个大的收入种类应该按照经济性质，各归其位。<BR> 二是从不动产、房地产取得的税收在中国各级政府之间怎样配置。我国目前基本是五级政府。所谓“地方”，在中国的概念里，从省开始都叫地方，至少有省、地（市）、县、乡镇四级。不动产税应落在哪一级，成为其掌握的主体税种？笔者认为，如果按照中国现在五级政府的框架去实施分税分级财政目标，此问题是无解的。建议先通过逐步的改革减少财政层级，最后达到减少政府层级。可通过“乡财县管”、“省管县”等改革试验，首先在财政方面把五个层级缩减到三个层级。这就变成了中央、省和市县平级的三个层级。为什么要把房地产税放在市县平级的地方政府管理呢？因为这个税种从它固有的性质来看，是一种几乎没有流动性、稳定性很强的税收收入来源，它征税的对象就是不动产。另外，从管理上它更适合由地方政府来掌握。如果把不动产税交给中端或高端政府管理，信息不对称的问题会迅速放大。中端、高端政府管理不动产税都有鞭长莫及、管理成本极高的问题。<BR> 那么地方应该如何把物业税培育成自己的主要收入来源呢？当然是优化本地的投资环境。本地的投资环境得到优化，辖区内的不动产就会不断地升值，税源也就会随之扩大。中国改革苦苦要解的一个重要题目是：从中央到地方，各级政府干什么，市场干什么？地方政府应按照公共财政的要求，将职能收缩到提供公共产品和公共服务上面来。但它的收入来源还没有明确的导向。目前，地方政府来自不动产的收入很低，只有积极地介入到办企业的事情中，通过增值税、营业税和其他税种扩大收入来源。如果培育起物业税，地方政府的职能导向自然就理顺了，从而符合市场经济对地方政府职能基本定位的要求。在合理分权的情况下，搞分级财政，一级政府要有一级事权、一级财权、一级税基，而物业税正好将这几个要求综合在一起。按市场经济国家的经验，每隔若干年都要重新评估物业税税基。如果地方政府专心致志优化投资环境，那么其物业税的税基就会不断扩大。<BR> 当然，物业税还可以发挥收入再分配的作用。在中国社会，收入再分配的功能需要各个税种综合承担。如果物业税今后比较完备、充分地发展，那么它在调节收入、实行再分配方面将发挥一定的作用。因为，以笔者个人的理解，从远景看，中国的物业税不仅仅对经营性不动产课征，也应该逐步扩展到非经营性不动产。当然，税率上可以区别考虑。短期内这个事情做不到，远景上存在这样的可能。那时，谁拥有不动产，谁就要缴纳物业税，承担税负，接受社会的再分配。还有，通过这样的物业税也会对房地产的合理配置起到一定作用，政府的一些政策意图通过税制设计可以起作用。<BR> 在中国城镇化、工业化、市场化不可阻挡的大潮流里，地方政府培育物业税、逐渐地把它作为自己的一个支柱财源是有明显的潜力的。中央政府在指导全面改革的方面，也有这种明确的意识。上下合力将会非常有希望地促成这种实质性的改革。应该根据中国的具体情况，再结合国际经验，积极地、有步骤地推进中国房地产税费改革，建立合理、具有透明度的房地产税制。为此，笔者认为首先应考虑内外资的并轨，以后条件具备了，再适当考虑城乡并轨。在税制一体化的过程中，可能一开始是增值税和营业税这样的流转税，先覆盖到农村区域的非农生产经营行为。到一定的时候，再引入不动产方面的税收。<BR> 此外是跟房地产税密切相关的土地流转制度的改革，这可能是一块硬骨头，要解决它难度很大。现在我国土地的实际使用权在法律形式上往往不清晰，一旦出现纠纷，不能通过低成本的、很有规则的法律程序来解决，甚至会酿成一些恶性事件。除了土地使用权的交易和流转之外，还有财产登记制度问题。财产登记制度在中国现在也很不健全，财产保障的法规体系建设也不完善。宪法已经明确写上了私有财产受保护，但还未具体落实到一系列的法规体系上。如果这方面的保障政府做到位了，那么政府再进一步征收物业税，乃至以后征收遗产税、赠与税都有了前提。<BR> 作者：财政部财政科学研究所所长、博士生导师、本报专家指导委员会成员 </TD></TR></TABLE></TD></TR></TABLE>
