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   　　在财政收入增长幅度连续数年超过国内生产总值（GDP）增幅的背景下，减税的呼声本已相当强烈。去年全国财政收入大幅度超过预算，今年上半年全国税收继续高增长，国家财政收支盈余高达11926.17亿元，使减税的呼声更加强烈。提高个人所得税费用扣除标准、降低证券交易印花税税率、推进增值税转型改革等主张相继被提出。然而，考虑到当前的财政增收因素未必能够持续存在，财政增支因素却有增无减，地方财政存在风险，单纯强调减税可能加剧收入失衡，我们实有必要冷静、全面地审视减税主张。
　　一、财政增收因素未必能够持续存在
　　初看上去，我们目前很有财力。2007年全国财政收入51304.03亿元，超过预算7239.18亿元，超出幅度高达16.4%。今年上半年国家预算收入34808.19亿元，同比增长33.3%，其中税收31425.75亿元，同比增长33.5%；预算支出22882.02亿元，同比增长27.7%；收支相抵，盈余高达11926.17亿元。
　　然而，不可忽视的是，去年和今年上半年的财政超收有相当一部分来自特殊因素或者一次性因素，因而未必能够持续存在。去年，铁道运输企业一次性上交出售国有资产收入；因股市十分活跃和税率提高，证券交易印花税增幅高达500%；石油特别收益金全年征收，这些项目在2007年合计形成增收约3000亿元。出口退税政策调整减少退税，也减少了财政支出。即便如此，2007年中央财政仍有赤字2000亿元。
　　就今年上半年而言，财政部数据显示，税收中增幅最大的是以下几项：企业所得税7912.72亿元，同比增长41.5%；进口货物增值税、消费税3963.59亿元，同比增长34.7%；关税937.02亿元，同比增长40.2%。进口税高增长是因为今年我国进口高增长，上半年货物贸易进口额5675.7亿美元，同比增长30.6%。企业所得税高增长则是因为企业所得税汇算清缴因素。由于去年我国国内生产总值增长11.9%，企业利润增幅普遍在40%以上，按照去年利润预缴的企业所得税随之水涨船高。
　　正因为存在不可比因素，所以今年上半年税收真实增幅并没有表面增幅那么大。财政部公布的《2008年上半年税收增长的结构性分析》报告认为，剔除汇算清缴、下调出口退税率翘尾因素、证券交易印花税翘尾增收等不可比因素，今年上半年税收增长21.3%，远低于入库税款33.5%的增幅。
　　然而，就2008年全年、特别是下半年而言，上述增收因素已经或者将要消失：铁道运输企业一次性上交的出售国有资产收入不可复制；股市低迷导致股民大量退出股市，印花税税率已经下调，证券交易印花税必将锐减；实施新《企业所得税法》，内资企业所得税率显著下调等。据财政部统计数据显示，7月全国财政收入6073.52亿元，同比增长16.5%，增速比6月降低14.2个百分点。1月～7月，全国财政收入40881.71亿元，同比增长30.5%，增幅比上半年降低2.8个百分点。7月全国财政支出4561.44亿元，同比增长40.9%。1月～7月，全国财政支出27443.46亿元，同比增长29.7%。8月，全国财政收入3847.93亿元，比去年同月增长10.1%。1月～8月，全国财政收入44729.64亿元，比去年同期增长28.4%。8月，全国财政支出4035.74亿元，比去年同月增加609.07亿元，增长17.8%。1月～8月，全国财政支出31479.2亿元，比去年同期增加6895.98亿元，增长28.1%。可见，财政收入增幅在7月、8月两个月已出现下滑。在这种情况下，不宜对下半年财政收入过分乐观。同时，支出压力加大，特别是稳定物价、应对自然灾害等方面新增支出较多，财政收支紧张形势不容忽视。
　　二、财政增支因素不可忽视
　　多年实践结果表明，我国全年财政收支变动一般是上半年收入多，支出少；下半年收入少，支出多。今年，出口退税政策调整、救灾和灾后重建、民生项目支出等因素又将进一步加大已有和潜在的财政支出压力。《第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的审查结果报告》为今年安排了1800亿元的中央财政赤字，全年实际执行结果很有可能超出。
　　1．下半年出口退税支出将明显增长。
　　出口退税占我国税收比重较高。2006年，我国国税、地税收入总额为37636.2743亿元，出口退税完成4284.8854亿元，占11.4%；2007年国税、地税收入总额49449.2879亿元，出口退税完成5273.2868亿元，占10.7%。由于世界经济形势前景不佳，我国削减出口激励政策的步伐随之放慢，已经从8月1日开始将部分纺织品、服装的出口退税率由11%提高到13%，将部分竹制品的出口退税率提高到11%。这样，出口退税支出增长必将提速。
　　2．雪灾和汶川地震进一步加大了财政部门减收增支的压力。
　　根据财政部新闻办公室数据，截至9月25日，各级财政部门共投入抗震救灾资金809.36亿元。其中，中央财政投入734.57亿元（用于应急抢险救灾资金331.32亿元，灾后恢复重建资金403.25亿元），地方财政投入74.79亿元。
　　《财政部、国家税务总局关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》（财税〔2008〕62号）宣布了九个方面的局部减税政策，其后又陆续宣布一些新的局部减税措施，如决定对地震灾区灾后重建用地免征新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入，将四川、甘肃和陕西三省被确定为汶川地震极重灾区和重灾区的51个县（市、区）纳入增值税转型改革试点的范围等，未来还有可能宣布进一步的局部减税政策。
　　3．民生项目支出将持续显著增长。
　　在上半年国家预算支出项目中，民生项目增长较快。增幅最大的环境保护支出323.02亿元，增长99.8%；社会保障和就业支出2769.65亿元，增长41.8%；教育支出3496.79亿元，同比增长23.2%；医疗卫生支出883.69亿元，增长36.1%；农林水事务支出1320.95亿元，增长34.6%。1月～7月，财政支出增长较快的项目主要是：环境保护支出同比增长92%，社会保障和就业支出同比增长46.5%，科学技术支出同比增长43.8%，农林水事务支出同比增长37.8%，城乡社区事务支出同比增长35.1%，医疗卫生支出同比增长34.7%，文化体育与传媒支出同比增长26.8%，教育支出同比增长23.7%。考虑到我国在社会保障、环保等方面多年欠账，人们普遍期望财政投入在这个领域发挥更大作用，预计民生项目支出还将持续显著增长。
　　三、不可忽视地方财政风险
　　目前地方财政相对虚弱。根据财政部统计，上半年地方财政一般预算收入15265.21亿元，一般预算支出18069.29亿元，地方财政赤字高达2804.08亿元。而且地方财政赤字非常普遍。在31个省、自治区、直辖市中，上半年一般预算盈余的仅有北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东7个省、直辖市，其余24个省级行政区一般预算收支全部赤字，其中的风险不容忽视。
　　四、单纯强调减税，可能加剧收入失衡
　　中国经济和社会发展严重失衡，包括个人收入分配失衡、区域发展失衡和产业发展失衡，单纯强调减税很有可能加剧而不是缓解上述失衡。
在个人收入分配领域，为了避免两极分化，尽管需要努力在初次分配环节增进公平，但主要还是需要通过财税工具实现更为公平的再分配。单纯、片面地主张减税，实际上更有利于高收入阶层而不是中低收入阶层，从而只能加剧我国已经非常严重的收入失衡。
　　在区域发展领域，改革30年来，我国区域发展落差加大。然而，单纯、片面强调减税将从两个方面削弱缓解区域发展失衡的能力。一方面，单纯、片面强调减税，而没有相应的补救措施，结果将是财政盈余的发达地区仍有足够财力提供较好的公共服务，其余24个相对欠发达的省级行政区就更加缺乏提供公共服务的能力，进而影响吸引投资，影响发展。
　　无论是个人理财还是国家理财，即使在财力宽裕之时，也必须充分考虑到不时之需。考虑到单纯、片面的减税主张的上述负面作用；考虑到大家殷切期望增加的民生项目支出最终也必须取之于财政，尽管适度提高个人所得税费用扣除标准、推进增值税转型、减轻农业和农村负担等措施是必要的，但全面减税的主张不可轻易推行。关键不是盲目全面减税，而是调整改善政府支出结构，加强对政府支出的监督。
　　作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院

www.ctaxnews.com.cn 2008.10.08   梅新育

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完善营业税差额征税制度的建议      
   
　　关于营业额扣除项目，按现行税收政策主要有三类，一是退款扣除，二是折扣扣除，三是行为扣除。《营业税暂行条例》、《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》和七部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》等，对第三类行为扣除即差额征税作出了一系列相关规定，涉及营业税税目中的交通运输业、建筑业、邮电通信业、金融保险业、文化体育业、服务业、转让无形资产和销售不动产，共计31个项目。
　　差额征税为建立符合现阶段“公平、效率、适度、法治”税收原则的营业税税制起到了积极作用，但同时也存在着问题，在一定程度上造成税负不公、扣除额过大、扣除项目繁多易混淆、不利征管、加大税收成本等问题。
　　一、存在的主要问题
　　1．制度不健全，税负不公平。
　　从营业税目前征管情况来看，营业税差额征税的内容越来越多，但对差额征税尚缺乏行之有效的管理制度，造成管理上的漏洞。实际征管工作中，一直实行差额征税的旅游业、代理业税负偏低。调查数据显示，旅游业和代理业实际税负分别为1.61%和2.09%，其中旅游企业税负最低的为0.12%，代理企业最低税负为0.22%。又如代建工程，代建单位可扣除支付给施工单位的工程款，而施工单位适用3%的建筑安装营业税，代建单位适用5%的服务业营业税，这就给代建单位筹划操作、避免从高适用税率留下了空间。
　　对于实行差额征税的纳税人，应建立一套规范的会计核算和税务管理制度。而事实上，会计核算和税务管理不完善使营业税差额征税往往对同一劳务（或商品）重复征税。
　　未全面实行差额征税，必然造成同一行业内营业税税负不一。以建筑业纳税人为例，根据《国家税务总局关于纳税人销售自产货物提供增值税劳务并同时提供建筑业劳务征收流转税问题的通知》的规定，对符合条件的建筑安装工程中的自产货物征收增值税，不征收营业税，而对于其他建筑安装工程中，由建设方或施工方采购的货物（非自产）则要算做材料费用一并计入建筑安装营业税的计税依据，从而比前者多缴纳营业税。在交通运输业、金融保险业、邮电通信业、销售不动产等税目上同样存在类似问题。
　　2．扣除额占营业额比重过高，侵蚀税基。
　　实行营业税差额征税后，部分行业扣除额比重过大，侵蚀了税基，加之营业税税率比增值税税率低，出现了营业税大幅降低现象。
　　如旅游业，目前大部分旅游业纳税人采取外包的形式，将大部分劳务转给其他企业。《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》明确规定，旅游企业组织旅游团在中国境内旅游的，以收取的全部旅游费减去替旅游者支付给其他单位的房费、餐费、交通、门票或支付给其他接团旅游企业的旅游费后的余额为营业额。目前，旅游业的实际营业收入中扣除额比例高达90%。
　　其他几个税目包括邮政电信业、交通运输业、金融保险业、建筑安装业、销售不动产和转让无形资产等也因差额征税出现税基减少问题。
　　另外，营业税差额纳税中部分适用低税率的规定也导致了营业税的减收。如《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》规定，邮政电信单位和其他单位合作，共同为用户提供邮政电信业务及其他服务并由邮政电信单位统一收取价款的，以全部收入减去支付给合作方价款后的余额为营业额。而合作的劳务中包括服务业、金融业等高税率的行业，差额征税使这些服务业、金融业企业也按照邮政电信业3%的税率缴税。
　　3．减除项目、扣除时间、纳税地点的确定，扣除项目金额的计算，发票的管理等，没有统一规定。扣除凭证、发票五花八门，来源广，内容、名称开具不规范，难以核实。
　　以代理业中报关代理业务为例，《关于加强代理报关业务营业税征收管理有关问题的通知》规定，代理报关业务是指接受进出口货物收、发货人的委托，代为办理报关相关手续的业务，应按照“服务业－代理业”税目征收营业税。纳税人从事代理报关业务，以其向委托人收取的全部价款和价外费用扣除以下项目金额后的余额为计税营业额申报缴纳营业税：支付给海关的税金、签证费、滞报费、滞纳金、查验费、打单费、电子报关平台费、仓储费，支付给检验检疫单位的三检费、熏蒸费、消毒费、电子保险平台费，支付给预录入单位的预录费，国家税务总局规定的其他费用。纳税人从事代理报关业务，凭其取得的开具给本纳税人的发票或其他合法有效凭证作为差额征收营业税的扣除凭证。仅代理报关业务中就涉及10多种扣除项目，涉及的凭证、发票、收据等更是因地区和时间的不同而存在较大差异。这给税务部门确定减除项目、计算扣除项目金额、认定扣除凭证增加了很大难度。
　　保险业营业税纳税时间难以确定。《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》规定，保险企业已征收过营业税的应收未收保费，凡在财务会计制度规定的核算期限内未收回的，允许从营业额中减除。在会计核算期限以后收回的已冲减的应收未收保费，再并入当期营业额中。受企业会计核算、跨行业领域等因素的影响，税务部门在扣除时间、纳税地点的确定上有很大难度。
　　4．税目混淆，差额部分划分不清。
　　服务业税目中的代理业和其他服务业项目容易混淆。在实践中，服务业中产生的许多新型应税劳务，比如各种委托、代理、中介服务，因其行为方式的不同，在计征营业税时适用不同的税目，其营业额的计算也不相同，如婚姻介绍机构按收取的介绍费适用服务业税目代理业项目，税务中介机构代纳税人办理涉税事宜按收取的代理费适用服务业税目代理业项目，律师按收取的律师费适用服务业税目其他服务业项目全额计税。再比如代理业包括代购代销货物、代办进出口、介绍服务和其他代理服务等多项业务，其中其他代理服务与服务业税目中的其他服务业会引起混淆。
　　《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》规定，通信线路工程和输送管道工程所使用的电缆、光缆和构成管道工程主体的防腐管段、管件（弯头、三通、冷弯管、绝缘接头）、清管器、收发球筒、机泵、加热炉、金属容器等物品均属于设备，其价值不包括在工程的计税营业额中；其他建筑安装工程的计税营业额也不应包括设备价值，具体设备名单可由省级地方税务部门根据各自实际情况列举。然而，由于建筑材料和设备的不断更新和发展，加之种类繁多，尚未出台建筑安装工程设备明细表，其涉及的设备和材料很难区分和界定，造成差额部分划分不清问题。
　　二、几点建议
　　对营业税制度的改革应以优化产业结构，拉动经济增长，提高宏观调控能力和改善地方经济发展方式为前提，从征收管理下手，规范凭证，建立扣除项目认证系统，规范差额征税的纳税申报，扩大扣除范围，均衡税负。
　　1．规范扣除凭证。
　　规范发票。对支付给我国境内的单位和个人，且上述单位和个人提供的行为属于营业税或增值税征税范围的，以其取得的发票为合法有效凭证。营业税扣除项目繁多，涉及发票种类也多。为使扣除额认定更加便捷有序，应统一全国发票种类、规格、样式。同时，在全国范围内实现信息共享，可在系统内查询发票真伪、开票金额、开票单位等信息。
　　规范其他凭证。对支付给我国境内的行政事业单位、社会团体、协会等非企业单位，且上述单位属于国家或省级财政部门列入不征收营业税名单的行政事业性收费（基金）的，以其所取得的行政事业性收费票据为合法有效凭证。各地应规范合法凭证的使用，严格控管各种凭证的印制和开具；控制合法凭证的种类，尽量统一样式，增加开具项目；限制各种合法凭证的使用范围，尽可能实现凭证信息共享。
　　2．建立扣除项目认证系统，规范差额征税的纳税申报。
　　有针对性地实施营业税网络管理，建立扣除项目认证系统。目前，营业税差额征税项目逐渐增加，其抵扣凭据是发票等合法有效凭证。差额征税的理想管理模式，是将信息进行网络稽核比对。在建立信息共享的基础上，建立扣除项目认证系统，具体操作可参照增值税发票管理办法。但由于营业税扣除项目涉及的行业较多，发票和凭证种类也多，可先选取具备条件的行业进行试点。
　　规范差额征税纳税人的申报管理。贯彻落实《国家税务总局关于印发〈营业税纳税人申报办法〉的通知》，推行全国统一的纳税申报表。申报表中已经对部分行业的扣除项目申报作了具体要求，如要求建筑业纳税人将可扣除的设备以及其他可扣除项目进行申报，方便了营业税扣除后申报纳税的票表比对。另外，建筑安装业纳税人除按规定报送相关纳税申报表外，还应按各建筑项目报送《建筑安装业营业税纳税申报明细表》，以反映各建筑项目合同总金额、设备预计金额、设备占总合同金额的比重、已实现的收入、已预扣的扣除项目金额、项目完工清算。实行差额征税的其他行业营业税纳税人，每月纳税申报时，除按规定报送相关纳税申报表外，可要求再按各差额征税项目附报《营业税分项目可扣除项目清单》，列明各差额征税项目的可扣除项目金额，便于税务部门审核。
　　3．扩大扣除范围，统一各行业税率。
　　同行业间收入相同的营业税纳税人，由于差额征税可扣除额的不同导致了税负的不均衡。为公平税负，要相应地改变扣除范围。如对建筑业、交通运输业、邮电通信业、金融保险业等，在合理增加扣除项目的同时，在同行业内扩大扣除范围，从而减少税负差异。另外，对服务业中的扣除项目进行归纳，避免因扣除项目多、扣除范围大造成征管漏洞。
　　营业税未全面实行差额征税，必然造成同一行业内营业税税负不一，应规定原则性扣除范围，以及享受差额纳税的条件。对账册健全、核算规范且生产经营达到一定规模，经税务部门核定符合条件的营业税纳税人，可实行差额征收营业税的政策。由于差额征税，税基变小，应统一各行业营业税税率至5%或者更高。对账册不健全、核算规范且生产经营未达到一定规模的，可全额对其营业收入征收营业税，税率为1%或者同行业上年度平均税负。
　　熊君雯：江西省地税局
　　钱茂川：天津市地税局  
www.ctaxnews.com.cn 2008.10.08   熊君雯，钱茂川