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小 发表于 2009-9-27 09:16 只看该作者
60年财政支出：从生产建设型到公共服务型
www.ctaxnews.com.cn 2009.09.25 申学锋
60年来，财政支出结构不断调整优化。最大的变化是，财政运行模式由计划经济时期的生产建设财政，逐步转变为社会主义市场经济条件下的公共财政。特别是改革开放以来，不断加大对公共服务领域的投入，优先保障和改善民生。2008年，全国财政用在教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化方面的民生支出达到19959亿元，占全国财政支出的31.9%。2009年全国财政预算安排上述民生支出24610亿元，同比增长23.3%。在公共财政框架下，财政对“三农”、教育、医疗、社保等公共服务领域的投入逐年增加。这个趋势在近几年尤为明显。统计显示，今年前8个月，全国财政累计支出38625.35亿元，比去年同期增加7146.15亿元，增长22.7%。2009年，全国财政预算安排中，仅用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面的民生支出就达到24610亿元，比2008年增长25．1％。仅中央财政用于“三农”的支出安排7161亿元，增长20％以上。
改革开放前30年的财政支出
从新中国成立到改革开放前夕的30年，由于经济处于恢复和初步发展时期，加上其间发生了“大跃进”、“文革”等重大事件，我国财政支出规模增长速度不快，部分年份甚至出现负增长的情况。1950年，财政支出总额仅有68.08亿元（包括国内外债务部分，1994年之后的收支数字不包括国内外债务部分），1951年超过100亿元，此后长期在数百亿元徘徊，至“文革”结束后的1977年，财政支出规模为843.53亿元，这也是改革开放前支出总额的最高点。其中，1957年、1961年、1962年、1967年、1968年、1974年、1976年财政支出较上年均为负增长。
从财政支出的结构看，这30年呈现出两大特点：一是以经济建设支出为主的“大而宽”格局。1953年“一五”计划开始后，与计划经济体制相适应，国家财政在社会资源配置中扮演了重要角色，形成了以经济建设支出为重点、大而宽的支出格局。1950年~1978年，经济建设支出占比最高的年份达到了71.7％。二是财政包揽各项社会事业。财政分配中几乎包揽生产、投资乃至职工消费，覆盖了包括政府和企业、家庭在内的各类行为主体，负担沉重。
改革开放前的30年间，财政支出结构在上述基本特征下，不同时期体现出不同的时代特点。
国民经济恢复时期（1949年~1952年），为巩固政权和恢复国民经济，财政支出以国防为重，经济建设次之。1949年，军费开支约占财政支出的一半以上。在1950年的财政支出中，国防支出占比达41.1％，经济建设支出占25.5％。朝鲜战争爆发后，党中央确定了“国防第一”的财经工作方针。在1951年财政总支出中，国防支出占43.0％，经济建设支出占28.7％。1952年的财政支出中，国防支出的占比有所下降，而经济建设支出比例则有所上升。
“一五”时期（1953年~1957年），支出重点是为工业化建设提供保障。按照“一五”计划的规定，国家财政对经济和文教建设的支出总额为766.4亿元，折合黄金在7亿两以上。当时我国确立的方针是：“自力更生为主，争取外援为辅”，就是立足国内，依靠发展社会主义经济，厉行节约，通过财政手段积累工业化资金。“一五”期间，国家财政为工业化筹集建设资金达1241.75亿元，有力地保证了“一五”计划的胜利完成。此间，财政支出结构出现了一些变化，国家建设支出（包括经济建设和文化教育建设）在总支出中所占的比重由1952年的59％提高到1957年的64.17％，而国家机关支出（包括国防费和行政管理费）所占的比重则由1952年的36.3％降至1957年的25.6％。
“大跃进”和国民经济调整时期（1958年~1965年），国家先是过于偏重基本建设投资，后来作出适当调整。1958年开始，为了适应“大跃进”建设资金的需要，国家通过财政、信贷多方面筹集资金，基本建设投资扩大，财政出现了大量赤字。从1961年开始，党中央决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，财政支出结构也因此发生了积极变化：一是压缩基本建设投资，停建、缓建一些工程项目。基本建设拨款在同期国家财政算支出中的比重，从1958年~1960年间的54.8％，降到1961年的30％和1962年的18.2％。二是合理分配资金，调整经济结构。国家财政按照先生产、后基建和以农、轻、重为序的原则，促进经济结构的调整，加快生产的恢复和发展。三是大力支援农业。1961年和1962年，国家财政支出中用于农林水利方面的支出共达106.48亿元，占两年国家预算支出总数的15.8％，而“一五”时期这方面的支出仅占6.3％。
“文革”时期（1966年~1976年），经济建设、国防、科技是财政支出的重心。“文革”十年期间，国家财政遭受了严重破坏，财政损失巨大。10年中，有4年出现财政赤字，但经过国家和财税部门的努力，其余6年还是维持了平衡。1966年~1976年，财政支出共计7234.74亿元，其中占比较大的是：基本建设拨款占39.3％，国防支出占19.8％，文教卫生科学事业费占9.2％。在“文革”造成的艰难困境中，财政支出在经济建设、国防科技等方面仍发挥了重要的支撑作用。农业方面，建设了大批水利工程，农业现代化的装备水平有了较大提高；工业方面，建设了一批大型工业企业；交通运输方面，完成了成昆线、焦枝线、南京长江大桥等重要交通工程；国防科技进步方面，扶持科技人员在核技术、人造卫星、灿型杂交水稻等尖端科技研究方面取得了丰硕成果。
改革开放30年来的支出规模
改革开放以来，我国财政支出规模绝对额总体上是稳步增长的，而且增长速度也逐步加快。1978年，财政支出总额为1110.95亿元，到1992年增至4389.68亿元，增长速度不是太快。1998年实行积极财政政策后，支出规模急速增长，当年支出总额为10798.18亿元，2002年突破2万亿元，2005年突破3万亿元，2006年又突破4万亿元，到2008年更是突破了6万亿元。30年间，财政支出规模增长了55.3倍；其间除了1981年和1982年均比上年略有下降外，其余年份的财政支出都保持了增长的态势。显而易见，随着经济运行状况的波动，我国的财政支出绝对规模呈现出螺旋式上升的趋势，这种走势与西方国家具有类似特征，也验证了经济决定财政及其支出的规律和财政支出增长理论。但是我们必须注意一个特殊的现象，即：在财政支出绝对规模增长的同时，财政支出的相对规模出现了先降后升的变化，呈现出与西方市场经济国家明显不同的特性。1978年，财政支出占GDP的比重为30.5％，1985年下降到20.4％，1990年降到18.4％，1995年降到最低点11.2％。1996年以后财政支出绝对规模开始逐年回升，尤其是1998年实施积极财政政策以后，适应建立社会主义公共财政基本框架的要求，政府把加强宏观调控、促进社会经济各项事业发展和保持社会稳定作为主要职能，财政支出绝对规模的增长可谓突飞猛进，相对规模也扭转了下降的趋势而逐渐上升。
改革开放30年来的财政支出结构
改革开放30年来，我国的财政支出结构发生了重大变化，从最初的带有传统分配色彩的结构模式，逐渐转向适应公共财政需要的、向公共服务和民生倾斜的结构框架。这一发展历程大致可以分为三个阶段。
第一个阶段是1978年～1992年。随着经济体制由高度集中的计划经济转向有计划的商品经济，财政支出结构由以经济建设为重心的大包大揽模式逐步过渡到向支持各项改革和提供公共服务倾斜。
一是基本建设支出仍然占据财政支出的重要位置，但更加注重提高资金的使用效率。这一时期的基本建设支出是在缺乏必要的资本市场和完善的社会投融资机制的背景下运行的，财政保持对基本建设的大量投入，总体规模基本稳定。为提高财政资金的使用效率，开始探索改进基本建设投资方式，扩大基本建设投资资金来源。1979年开始试行将基建拨款改为银行贷款，1985年起全面实行“拨改贷”。财政在这一时期通过“拨改贷”方式实施的投资每年大约占预算内基本建设投资的1/3左右。同时通过发行国债、引导全社会投资等措施，扩大了投资资金的来源。
二是积极支持各项改革。运用财政补贴，支持农副产品价格调整。改革初期，国家大幅度提高农副产品收购价格，对农副产品购销差价实行财政补贴，农副产品价格补贴占全部价格补贴总额的80％左右。支持国营企业改革。财政通过实施留利、增提折旧、增提技术开发费等减税让利政策，激发企业活力。促进金融体制改革。财政通过拨付专项开办费、核拨信贷基金、免缴所得税等方式，恢复中国农业银行和中国银行，重新组建了交通银行，支持政策银行的组建与发展。支持外贸体制改革。通过实施出口退税政策、发放出口工业品生产专项贷款、实行出口奖励金制度等措施，促进了外贸的快速发展。提高工资支出，推进收入分配制度改革。国家财政筹集大量资金提高职工工资，积极配合有关部门推进工资制度改革，使工资制度逐步走向规范化。
三是逐步加大对公共服务和公共产品的支出。财政在支出职能中越来越重视公共产品、公共服务的提供，对养老、医疗、就业等公共服务方面的改革，从资金上予以支持和保障，并大力加强教科文卫等社会事业方面的投入力度。从1978年到1993年，国家财政用于教育的预算内支出从75.05亿元增加到691.58亿元，用于科学研究的支出从52.89亿元增加到225.61亿元，用于抚恤和社会福利的支出从18.91亿元增加到171.26亿元。
第二阶段是1993年～2002年。通过调整和优化支出结构，财政逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的直接投资和补贴，同时突出保障重点支出，农业、社会保障、环保等社会性支出的比重不断提高。
这一时期，财政支出坚持“有进有退，有所为有所不为”，逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域（能够取得直接经济效益的应用性研究开发机构、一般竞争性文化产业等）的直接投资和补贴，同时加大对公益性和基础性项目的投资比重。与此同时，加强了对相对“缺位”领域的重点支出保障。
一是加大农业投入，支持农村税费改革。农业基本建设投资1994年开始较快增长，1994年～1997年平均增长超过16％。1998年～2002年，累计安排1860亿元长期建设国债资金用于改善农村生产生活条件，占长期建设国债资金总量的28％。2000年以后，为了支持农村税费改革，解决基层财政因农业税减少或取消而出现的困难，设立了农村税费改革转移支付资金，确保了改革的顺利推进。
二是积极支持建立新型社会保障体系。支持企业职工养老保障改革。财政支持企业职工基本养老保险制度建立的力度不断加大，从1998年的21.55亿元增加到2002年的517.29亿元。逐步建立失业保障和促进就业的政策体系。从1998年到2002年，各级财政共支出下岗职工基本生活保障资金857亿元。探索建立城乡低收入人群基本生活保障制度。支持住房制度改革。1996年开始，各地普遍开始实行住房公积金制度，各级财政对于人员经费由财政补助的行政机关和事业单位的在职职工每年安排住房公积金预算资金。1998年开始逐步实施住房分配货币化改革后，各级财政每年安排住房补贴预算资金。
三是大幅增加环境保护和生态建设投入。这一时期政府对环境保护的财政投入大大增加，1996年、1997年，全国环境保护投资共910.7亿元，接近于“七五”期间环保投资总额的两倍。随着1998年积极财政政策的实施和国家财力的不断壮大，中央财政通过增加环保事业费、财政补贴、环境性因素的财政转移支付等方式，使环境保护投入呈几何级数增长。
第三个阶段是2003年至今。财政坚持以科学发展观为统领，围绕“五个统筹”和社会主义和谐社会建设，不断优化支出结构，向“三农”倾斜，向民生领域倾斜，财政支出结构的公共性、公平性日益凸显。
一是加大“三农”投入，促进城乡协调发展。2003年－2007年，中央财政“三农”投入累计15581.2亿元，年均增长17.8％。2008年，中央财政“三农”投入5956亿元，比2007年增长37.9％。地方各级财政也相应加大了投入。通过加大财政支农力度，支持了农村基础设施建设，改善了农村生产生活条件，保障和促进了国家粮食安全。同时，公共财政的阳光逐步照耀农村，有力地促进了社会主义新农村建设和城乡协调发展。
二是保障和改善民生，促进经济社会协调发展。这一时期，涉及民生的各项财政支出保持了快速增长。2003年~2007年，全国财政教育支出、社会保障及就业支出（扣除拨付全国社会保障基金）、医疗卫生支出年均增长率分别为18.8％、18.9％和24.6％，这三类支出合计占全国财政支出的比重由27.7％提高到29％。2008年，全国教育、社会保障及就业、医疗卫生等民生支出继续保持较快增长，分别比2007年增长26.5％、24.9％、38.5％，均高于当年全国财政收入的增幅。值得一提的是，此间财政社会保障总支出增长速度明显加快，对促进经济社会发展发挥了重要作用。
三是支持科技创新、节能减排和环境保护，促进结构调整和经济发展方式转变。在科技创新方面，完善有利于提高自主创新能力的财税政策，整合资金，增加对基础研究、前沿技术研究、社会公益研究等方面的投入，鼓励和引导企业增加研发投入。2003年~2007年，全国财政科技支出累计达6846.5亿元，年均增长17.2％。在节能环保方面，安排专项资金大力推进节能减排，支持十大重点节能工程，支持做好退耕还林、退牧还草等环境保护工作，推进天然林保护等生态工程建设，研究实施有利于节约资源能源和开发新能源的财税政策。2008年，全国财政环境保护支出1451.36亿元，比2007年增长45.7％。
作者单位：财政部财科所
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