ywb

--------------------------------------------------------------------------------

中国财经报

　　即将过去的“十一五”，是我国经济社会发展极不平凡的五年。面对雨雪冰冻灾害、汶川特大地震、舟曲泥石流以及国际金融危机等严峻挑战，我国政府实施了一系列积极有效的宏观调控措施，保持了经济平稳较快发展，人民生活不断改善，结构调整取得了积极进展，国际地位和影响力显著提高。作为宏观调控的职能部门，财政部门在其中发挥了重要作用。相机抉择的财政政策，不断优化的财政支出结构，科学化精细化的财政管理，有力促进了经济平稳较快发展，保障和改善了民生，推动了加快转变经济发展方式。从今天起，本报开辟“辉煌的‘十一五’”专栏，回顾“十一五”财政的巨大成绩，展望“十二五”财政的美好蓝图。

　　“十一五”时期，我国经济发展经历了从通货膨胀压力加大到经济下滑明显等一系列挑战。面对复杂的经济形势，中央高度重视加强和改善宏观调控，始终把保持经济平稳较快发展作为头等大事。肩负宏观调控重任的财政部门，按照党中央、国务院的统一部署，根据复杂多变的经济形势，相机抉择财政政策的取向，把握好政策实施的力度和节奏，有力地促进了经济平稳较快发展和各项社会事业进步。

　　两次相机抉择财政政策

　　财政宏观调控的关键是注重预测分析、审时度势、相机抉择。也就是说，在经济运行的不同形态下，财政政策必须随着环境与对象的变化而适时适度地调整。要对具体经济情况作具体分析，并根据不同的形势，相机作出正确的抉择。按照这个思路，财政政策在“十一五”时期经历了两次相机抉择。

　　第一次相机抉择，实施了稳健的财政政策。这个政策是在“十一五”之前，2005年开始实施的。在此之前，我国实施了7年的积极财政政策。

　　2003年下半年以后，我国经济运行中出现了通货膨胀压力加大、部分地区和行业投资增长过快等问题。有鉴于此，中央从2004年开始逐步调整财政政策的作用方向和力度，并对政策内容、实施方式等进行相应完善。既要防止通货膨胀，又要防止通货紧缩；既要治“冷”，又要治“热”；既要巩固经济发展的良好势头，保持财政政策的连续性，又要作出适当调整。当年12月召开的中央经济工作会议决定调整财政政策取向，实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要内容的稳健财政政策。

　　稳健财政政策的主要措施可概括为“双减”、“一增”，即适当减少财政赤字和长期建设国债发行规模，适当增加中央预算内经常性建设投资。2005年当年，财政赤字比上年减少192亿元，长期建设国债发行规模由上年的1100亿元调减为800亿元，相应地增加预算内基本建设投资50亿元。在随后的2006年、2007年，财政赤字分别比上年减少49.5亿元和500亿元，长期建设国债发行规模分别调减为600亿元和500亿元。相应地，预算内基本建设投资分别增加100亿元和150亿元。2008年安排预算时，财政赤字进一步调减为1800亿元，长期建设国债发行规模进一步调减为300亿元。与此相对应，财政赤字占GDP的比重逐年下降：2006年为1.3%，2007年降至0.8%，2008年更是下降到0.6%。

　　正当人们争论还要不要继续削减财政赤字时，由美国次贷危机引发的国际金融危机爆发，从2008年下半年开始蔓延到我国，对我国经济造成严重冲击，经济下滑趋势明显，有些月份财政收入甚至出现了负增长。发展是硬道理。对一个拥有13亿人口的发展中大国来说，不保持一定的经济增速，社会发展也就无从谈起。面对“保增长”的严峻形势，财政政策面临着又一次相机抉择，积极财政政策再一次走上了前台。

　　作为财政宏观调控部门的负责人，财政部部长谢旭人在多个场合谈到了这项政策的实施背景。他说，受国际金融危机和世界经济增长明显减速的影响，加上长期制约我国经济发展的体制性、结构性矛盾依然存在和周期性结构调整，国内经济运行困难急剧增加。突出表现在：经济下行压力加大，企业生产经营困难加剧，农产品价格全面回落，房地产市场销售量下降，股票市场低迷等等。根据国内外经济形势变化，2008年中央先后对宏观调控作了两次重大调整：年中，适时把宏观调控的首要任务从防经济过热、防明显通胀调整为保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨；9月，明确提出宏观调控的重点为保持经济平稳较快发展；年底召开的中央经济工作会议强调，2009年的经济工作要把保持经济平稳较快发展作为首要任务，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。

　　积极财政政策的主要内容包括五个方面：

　　——扩大政府公共投资，着力加强重点建设。中央政府公共投资重点用于农田水利、中小河流治理等农业农村基础设施，教育卫生社保等民生，科技创新、生态环境和灾后恢复重建等方面。

　　——推进税费改革，实行结构性减税。采取减免税、提高出口退税率等方式，促进企业扩大投资和技术改造，减轻居民税收负担，拉动投资和消费增长。

　　——提高低收入群体收入，大力促进消费需求。进一步加大对农民的补贴力度，较大幅度提高粮食最低收购价，提高城乡低保对象、企业退休人员和优抚对象等群体的补助水平。实施家电、汽车、摩托车下乡补贴等政策，引导和促进消费增长。

　　——进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。严格控制一般性支出，重点加大对“三农”、教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等民生领域的投入。

　　——大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入，完善有利于提高自主创新能力的财税政策。大力支持节能减排，稳步推进资源有偿使用的制度和生态环境补偿机制的改革，促进能源资源节约和生态环境保护。

　　2010年是“十一五”规划的最后一年，我国继续实施积极的财政政策。政策实施的重点体现为五个“更加注重”：更加注重推进结构调整，切实提高经济发展的质量和效益；更加注重扩大内需特别是消费需求，切实保持经济平稳较快增长；更加注重保障和改善民生，切实推动经济社会协调发展；更加注重深化财税改革，切实增强经济财政发展的内在动力和活力；更加注重加强财政科学化精细化管理，切实提高财政资金绩效。

　　政策实施凸显保增长调控意图

　　“梳理‘十一五’财政政策的两次转型，其‘保增长’的调控意图显而易见。”有关专家分析说，两种财政政策的主基调都是促进经济增长、优化经济结构。

　　先来看看稳健的财政政策。从政策内容看，“控制赤字”是要适当减少中央财政赤字，但又不明显缩小，松紧适度，既防止通货膨胀苗头的继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现，体现了加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求。“调整结构”主要是调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，原则是“区别对待、有保有压”，着力加强经济社会事业发展的薄弱环节，体现落实“五个统筹”和调整经济结构的要求。“推进改革”则是要转变主要依靠国债项目资金拉动经济增长的方式，在保证一定中央财政投资规模的基础上，适当调减国债项目资金规模，腾出更多财力，用于支持体制改革和制度创新，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制，体现转变经济增长方式的要求。

　　从政策实施目的看，稳健的财政政策就是为了加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展。实行这项政策，绝不等于财政政策在加强和改善宏观调控中不作为或无所作为。相反，财政政策要在稳定宏观经济运行、优化经济结构、巩固经济社会长期平稳发展的基础、增强发展的可持续性等方面，发挥更重要、更积极的作用。

　　我们欣喜地看到，在稳健的财政政策和其他宏观调控政策的共同作用下，我国经济运行继续向宏观调控预期目标发展，各项经济运行指标波幅明显减小，经济呈现出平稳较快发展态势。2006年、2007年，国内生产总值（GDP）分别增长10.6%和11.9%；全国财政收入分别增长22.5%和32.4%。

　　再来看看积极的财政政策。这项政策之所以在4年后重新启用，就是为了有效应对国际金融危机的冲击，力保我国经济平稳较快增长。财政部财政科学研究所所长贾康一语中的：“大规模增加政府公共投资用于刺激经济，这可以说是历史上少有的大手笔。‘出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实’这16个字，充分体现了政府保持经济平稳较快增长的信心和决心。”

　　从政策实施的五个着力点看，首当其冲的是扩大政府公共投资。从2008年四季度到今年年底，增加中央政府公共投资1.18万亿元，带动引导社会投资4万亿元。专家分析说，在经济发展面临困难的情况下，中央政府公共投资对经济增长至少有三方面的拉动效应：中央政府公共投资形成的工作量以及对产业链相关产品的需求，将产生明显的扩大内需效果；中央政府公共投资具有带动和示范效应，将有效鼓励和引导地方政府投资和民间投资，促进实现全社会投资的稳定增长；这些投资的重点是“三农”以及教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房等民生领域，投资的相当部分是要转化为最终消费，增强消费对经济增长的拉动效应。

　　其他的政策措施如实行结构性减税，在2009年为企业和居民减轻负担约5000亿元，促进了企业扩大投资，拉动了居民的消费。而增加城乡居民尤其是低收入居民的收入，也增强了居民的消费能力，带动和引导了消费的增加，等等。这些措施直接作用于经济增长“三驾马车”中的投资和消费，为“保增长、扩内需”立下了汗马功劳。

　　政策实施效果究竟如何，统计数据最有说服力。2009年是进入新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是近年来财政完成收入预算难度最大的一年，积极的财政政策和适度宽松的货币政策等调控措施的共同作用，有效遏止了经济增长明显下滑的态势，在全球率先实现经济形势总体回升向好，全年GDP增长8.7%，2010年前三季度GDP增长10.6%。

　　实施了近两年的积极财政政策，受到社会各界的好评。中国社科院财贸所所长高培勇曾表示，财政政策已经被推到了宏观调控的最前沿，这一次的积极财政政策所担负的是“主攻手”的角色。中国社会科学院等发布的2010年《经济蓝皮书》指出，2009年我国采取了积极的财政政策，对抑制经济下滑发挥了重要支撑作用，推动了经济若干方面的发展。从当前宏观经济态势和需求来看，要继续实施积极的财政政策，以稳定和巩固来之不易的大好局面。得到实惠的企业和城乡居民，更是打心眼里称赞财政政策好。

　　财政宏观调控能力不断增强

　　“亮剑于危难之时”。“十一五”的财政宏观调控，较好地完成了保增长、调结构、促改革、惠民生的重任，两次相机抉择财政政策，展示了我国政府娴熟驾驭经济全局的高超能力，财政宏观调控艺术日臻成熟。

　　从调控效果看，两次政策转型都做到了积极主动，未雨绸缪。反应迅速，准备早，动手早，决策快，减少了时滞，抓住了解决问题的最佳时机。

　　从政策工具看，两次政策转型主要是通过国债投资、税收、转移支付、财政补贴等一揽子财政政策工具对市场进行间接调控，更加注重发挥市场机制的基础调节作用，实施反周期调节。

　　从政策措施看，两次政策转型都实施了“组合拳”，不仅通过国债，而且采取了一系列税收政策；不仅注重引导和带动投资、稳定出口，而且更加注重增加居民收入、刺激消费。

　　从调控目标看，两次政策转型的目标不断丰富，不仅注重总量的调控，而且更加注重发挥财政政策“点调控”的优势，推动结构调整和发展方式转变。

　　财政部新闻发言人戴柏华说，“十一五”期间财政宏观调控的实践经验得到不断丰富和完善，应对国内外经济形势发展变化的能力显著增强，进一步完善了社会主义市场经济条件下，适应不同经济运行形态需要的，包括目标定位、政策取向、工具组合、时机选择、组织实施等一系列要素在内的财政宏观调控体系。

　　调控未有穷期。当前，我国经济发展态势总体良好，但面临的国内外环境仍然错综复杂。谢旭人表示，财政部门将继续深入贯彻落实科学发展观，把稳定政策作为宏观调控的主基调，坚持把处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系作为宏观调控的核心，继续实施好积极的财政政策，保持政策的连续性和稳定性，提高政策的针对性和灵活性，合理把握政策实施的力度和节奏，在统筹做好各项工作的基础上，重点做好促进经济结构调整和发展方式转变、推动农村改革与发展、着力保障和改善民生、继续深化财税制度改革、切实加强财政预算管理等工作，努力促进经济社会又好又快发展。