ywb

来源:中国财经报 作者:高培勇 日期:2013-02-16


只有增值税，才最适宜作为结构性减税的主要对象。

“营改增”是当前中国推动经济结构调整的重要手段。

作为“营改增”一个后续安排，便是相应调低增值税标准税率。

对于“营改增”的意义，根据笔者的观察，人们多倾向于站在税制改革的角度加以解释，将其视作完善中国流转税制的一个重要举措。这当然是不错的。但是，倘若认识停留于这样一个层次，则不仅会看漏“营改增”所具有的某些甚至可能是十分重要的影响，由此做出的评估难免有片面之嫌。而且，在未能全面而充分地揭示其各方面现实和潜在意义的条件下，围绕“营改增”的方案选择和战略布局，亦可能因认识不够、投入不足甚或操作失当而妨碍实施效果。因而，在时下的中国，将与“营改增”有关或所牵涉的诸种要素，提升至整个经济社会发展的进程中仔细地加以审视，是非常必要的，甚至是十分迫切的。

“营改增”关系此轮宏观调控成败

“营改增”是在国际金融危机的背景下，基于实施结构性减税的意图而启动的。从一开始，它就被打上了反危机的烙印，与宏观调控紧密相连。而且，随着时间的推移和形势的变化，“营改增”对于宏观调控体系的重要意义也日趋凸显。环顾一下当前全球经济和宏观政策的总体走向，便会看到：

第一，欧美日等主要发达经济体正在陆续推出新一轮量化宽松政策，由此必将带动全球主要货币大量放水，潜在通胀和资产泡沫的压力再度全面加大，其溢出效应必将影响我国；我国财政金融领域存在的风险隐患正在蓄积，随政府换届可能出现新一轮的地方融资平台冲动；以往流动性过剩带来的通胀压力始终未能缓解，包括外部输入和内部新增在内的新一轮通胀压力正在生成。凡此种种，都将极大地牵制或压缩货币政策的作为空间，使其不得不将主要精力投入于控物价和防风险。在货币政策被拖住后腿的条件下，稳增长的重任将主要落在财政政策身上。

第二，在稳增长方面，财政政策固然可有扩大支出和减少税收两种选择，但是，注意到从2008年开始的这一轮财政扩张性操作，迄今已实施5年。在连续实施了5年的财政扩张性操作之后，相对于以往，以扩大支出为主要内容的扩张性操作药效已经有所下降，其“粗放型”扩张对于结构调整的负作用已经显现。较之于危机之前，不平衡、不协调、不可持续的问题更加突出。故而，扩大支出的操作，在2013年将不能不有所节制。各级政府不仅要厉行节约，严格控制一般支出，而且要把钱用在刀刃上——非做不可、不干不成的重要事项。在扩大支出的作用趋于减弱的情况下，减少税收将成为2013年积极财政政策的主要载体。

第三，在由18个税种组成的现行中国税制体系中，减少税收当然可有多种选择，但是，将现行税制体系格局与“十二五”税制改革规划相对接，或者，即便仅仅出于均衡税收收入体系的考虑，减间接税而非直接税，减收入所占份额较大的主要间接税而非所占份额微不足道的零星间接税，无疑是推进结构性减税的重点。正因为如此，与以往的情形有所不同，2012年的中央经济工作会议在论及结构性减税问题时，使用了“结合税制改革完善结构性减税政策”的表述。

第四，在现行税制体系中，收入所占份额较大、可称为主要间接税的，分别是增值税、营业税和消费税。2012年，这三个税种的所占份额分别为39.8%、15.6%和9.0%。将这三种税放置于税制改革的棋盘上并同税制改革的既有进程相对接，便会发现，只有增值税，才最适宜作为结构性减税的主要对象。正在上海等地试行的“营改增”方案，本身恰是一项涉及规模最大、影响范围最广的结构性减税举措。

所有这些，向我们传递了一个极其重要的信息：“营改增”是当前中国宏观调控的主战场。

“营改增”系政府推动经济结构调整的重要手段

与以往有所不同，对于宏观经济政策的作用，2012的中央经济工作会议使用了“逆周期调节和推动结构调整”表述。这一方面是因为，这一轮的国际金融危机，系周期性因素和结构性因素相交织的产物且主要由经济结构失衡所引致。真正意义上的复苏不可能在现有的经济结构基础上实现。另一方面，也是因为当下的中国经济，正陷于“经济增长下行压力和产能相对过剩”矛盾相交织的怪圈之中。针对其中任何一个矛盾方面的宏观调控操作，若不能同时施效于另一个矛盾方面，则最终于这一对矛盾的缓解无效。这标志着，结构调整已经被放到了起码与逆周期调整并列的层面上。

问题在于如何推进经济结构调整？

可以立刻指出的一个基本事实是，“营改增”本身即是基于调整经济结构的需要而提出并设计的。在我国的货物和服务两个流转领域，并行着两个一般流转税税种——增值税和营业税。前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业。前者不存在重复征税现象，因而税负相对较轻。后者则有重复征税现象，因而税负相对较重。故而，几乎从1994年现行税制诞生的那一天起，这两个税种，便一直处于彼此之间税负水平差异的矛盾之中。为了推进服务业的发展进而调整产业结构，让增值税“吃掉”营业税，从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税，便成为一种自然的选择。

与此同时，作为规模最大、涉及范围最广的一项结构性减税举措，相对于财政支出层面的操作，主要通过民间可支配收入的增加而非政府直接投资的增加推动经济结构调整，可在增加并引导好民间投资的同时，将更多的投资决策权交给市场，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，有助于避免政府直接投资的“粗放型”陷阱，更好地发挥积极财政政策对于推动结构调整的作用。

这实际上告诉我们，“营改增”是当前中国推动经济结构调整的重要手段。

“营改增”将推动下一轮全面改革

事情并不会到此结束，循着“营改增”的前行脚步和税制改革的总体规划，还可以看到：

鉴于“营改增”的试点范围已经扩大至北京、江苏、安徽、福建、广东、天津、浙江、湖北等多个省市，更鉴于“营改增”的试点范围不仅最终要推广至全国所有地区，而且要覆盖所有服务业领域，最迟至“十二五”结束，作为现实地方政府几乎唯一主体税种的营业税就要被全部纳入增值税框架体系，由此肯定会催生重建地方主体税种以及地方税制体系的要求。

鉴于“营改增”之后的增值税在全部税收收入中的份额会趋于扩大，甚至可能扩大至全部税收收入的一半以上，更鉴于增值税“一税独大”的格局可能不利于财政风险的控制，甚至会加大既有的财政风险，增值税应当也必须着眼于“扩围不增（份）额”——“营改增”的推进不致带来增值税份额的不适当扩大，作为“营改增”一个后续安排，便是相应调低增值税标准税率。由此而留下的税收收入空间，根据“十二五”税制改革规划的要求，肯定要由以财产税和个人所得税为代表的直接税加以填充，从而奠定中国直接税体系建设的基础。

鉴于“营改增”的全面推进意味着营业税和增值税收入归属及其征管格局的打破，更鉴于所谓“财力与事权相匹配”的分税制原则早已有了重新审视并布局的必要，整个中央和地方之间的财政关系以及整个中央和地方之间的行政关系的重新界定与调整，肯定要随之纳入议事日程。

鉴于财税职能和财税体制最具“综合性”——财政收支是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭企业的最直接纽带，更鉴于经济体制改革的核心内容是处理好政府与市场的关系，在其中，政府又是矛盾的主要方面，以“营改增”作为突破口，并以财税改革作为主线索，由此带动并延伸至其他领域的改革，进而推动全面改革，是目前可以勾画出的下一轮中国改革的基本图景。