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编者按 国家税务总局税收科学研究所最近完成了国家税务总局重点课题“企业研究开发费用加计扣除问题研究”，全面回顾、分析了我国研发费加计扣除税收政策的设计与执行的历史、现状、效应和问题，在借鉴国际上鼓励企业技术创新税收政策的经验和发展趋势的基础上，对我国研发费加计扣除税收政策及征管体系的完善，提出了改进建议。

本文选自该课题总报告。报告总纂：国家税务总局税收科学研究所研究员魏志梅。
我国一直非常重视科技的发展与创新，早在1995年，就在《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中提到“科学技术是第一生产力”，并随之出台了一系列配套的财税金融扶持政策。在2010年制定的“十二五”规划中，又强调“强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策。全面落实企业研发费用加计扣除等促进技术进步的税收激励政策”。2012年，党的十八大作出了实施创新驱动发展战略的重大部署。
多赢效应
现行企业研发费加计扣除政策运行10多年来，对促进企业科技创新和技术进步，盘活存量经济，改善经济结构，产生了积极效应。
一方面，促进研发投入稳步增长。2008年~2012年，全国研发费投入总量迅猛增长。从2008年的4616亿元，增长到2012年的10298.4亿元，年均增长22.24%。其中企业的研发经费支出，从2008年的3381.7亿元，增长到2012年的7625亿元。全国研发投入的强度（研发投入占国内生产总值的比值），从2008年的1.54%，增长到2012年的1.98%，逐步接近发达国家平均水平。
另一方面，促进税收增长和企业发展。从税收总量看，2008年~2012年，全国申请享受研发费加计扣除优惠政策的企业，累计91043户次，平均每年约占全国企业所得税纳税户数的２‰；5年来企业享受加计扣除的研发费金额累计为5120.46亿元，平均约占同期企业研发费支出的19.06%；按法定税率换算，5年累计减免税额1280.12亿元。从税收增长来看，与2008年相比，2012年全国享受研发费加计扣除税收优惠的企业，增加了11356户，年均增长17.55%；2008年~2012年，企业享受研发费加计扣除税收优惠的金额，年均增长25.32%。从户均享受研发费加计扣除的情况来看，2008年为120.6万元，2013年增长到154万元，年均增长6.4%。
此外，大、中、小、微型企业普遍受惠。根据某省国税局调研的情况，从企业规模看，不同规模的企业均有一定数量的受惠。其中，大型企业虽然受惠户数比较少，但受惠金额比较大；中小微企业，虽然受惠金额较小，但受惠户数相对较多。
主要问题
研发费加计扣除政策在运行中，也暴露出很多问题。这些问题的存在，加剧了税企之间争议，加大了税收管理难度，导致税收管理漏洞产生，使税收流失的可能性增大。
第一，税收政策设计方面的问题。
研发费财务核算和税务归集的永久性差异问题，增加了企业涉税风险。企业一般按照《财政部关于企业加强研发费用财务管理的若干意见》（财企〔2007〕194号）规定，进行研发费的财务核算，同时按照国家税务总局《关于印发〈企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）〉的通知》（国税发〔2008〕116号）以及《财政部国家税务总局关于研究开发费用税前加计扣除有关政策问题的通知》（财税〔2013〕70号）规定，进行研发费加计扣除的税务归集。一些企业适用高新技术企业政策，则根据科技部《关于印发〈高新技术企业认定管理工作指引〉的通知》（国科发火〔2008〕362号），对研发费进行核算和归集。此外，有关集成电路和软件企业、动漫企业以及技术先进型服务企业的税收优惠政策，也有研发费的相关规定。上述几个主要文件关于研发费的核算范围和归集口径不完全一致，导致同一种费用，几种核算归集要求，在客观上造成会计核算难度加大和重复性工作，也给税务审核工作带来困难。
加计扣除政策的适用范围有限、立项门槛高，制约了企业研发积极性。根据116号文，研发费加计扣除优惠政策需做两类认定：一类是“一般认定”，即企业为获得科学与技术（不包括人文、社会科学）新知识，创造性运用科学技术新知识开展的科研活动；实质性改进技术、工艺、产品(服务)而持续进行的具有明确目标的研究开发活动。另一类是“具体认定”，即《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《国家重点支持的高新技术领域》目录中所列项目的认定。这两类认定究竟是互为条件、相互补充，还是并列、充分条件关系，税法并没有准确表述。在实际执行过程中，税务机关主要以企业科技投入项目是否属于两个目录中列举项目，作为判断是否享受税收优惠的基本依据。
研发费加计扣除政策的税法规定不明晰、甚至不合理，容易造成税企争议。突出表现在：不同企业研发费财务核算的科目和内容不同；可加计扣除研发费的核算范围过窄、甚至不合理，影响了政策激励的效果；可加计扣除费用的表述含糊，加大了税企双方税法遵从的难度，引发税企之间的争议。
研发费的时间界定、费用化和资本化处理划分不明确，给了企业操纵优惠的空间，税务机关监管难度较大。有些企业研究开发活动还未真正开始，只是处于购买研发材料、专业仪器、设备阶段，就申请研发费加计扣除；还有一些企业，研发活动已经结束，仍然继续申报研发费加计扣除。虽然在税收上，研发费用无论是做费用化还是资本化的税务处理，企业最终享受的税收优惠总额是相同的，但会造成企业所得税入库税款出现时间差异，影响税款及时入库。
此外，集团企业研发费加计扣除、合作开发的研发费加计扣除、委托开发研发费的加计扣除等方面也存在规定不明确、在实际执行中不好掌握等问题。
第二，税收政策执行方面的问题。
对于研发费加计扣除政策，不少企业坦言“政策看上去很美，实际上却很难享受到”。
“好政策得不到落实”的政策执行方面的原因有：加计扣除政策执行管理环节脱节、漏洞较多。特别是涉及税收管理过程与企业科技项目推进过程之间对接，税务如何介入、如何监督、如何控制等，没有作出相应的安排。突出表现为“事前缺乏参与，事中监督不足，事后核查乏力”，直接导致日常税收管理漏洞和风险概率加大。一些企业反映，税务机关要求备案的材料繁琐、流程复杂。科技部门的立项和鉴定要求苛刻，两部门要求提供的材料存在一定的重复，企业准备资料的工作量巨大，给研发项目多的企业带来很很大的人力、物力成本。另外，加计扣除政策的制定涉及部门多，实际参与管理的部门少，更谈不上跨部门研发信息数据库的建立等一系列的跨部门联动和协调机制的形成。区域间优惠政策落实力度不同，征管做法不统一，地方政府的财政能力等，也直接影响优惠政策的执行力度和效果。事后备案的管理方式，虽程序简单，因不确定性增加，也影响了企业的申请积极性。
第三，企业方面的问题。
在企业的立项和备案方面，一些企业自主立项较随意，项目预算变更无序，相关备案资料真实性难以把握。还有一些企业未按116号文件的有关规定对研发费实行专账管理；未按会计准则规定设置“研发支出”及相关明细科目；对不同的研发项目没有分别核算，或未按研发费性质进行明细核算；有意无意地扩大研发费的归集范围；研发费跨年度事项难以管控，跨年台账不是没有建立就是丢失。
还有一些企业，尤其是外资企业和有些特殊生产工艺的企业，其研发项目在企业内部是高度商业机密，其研发成功与否关系到企业未来的发展。一旦其申报加计扣除，势必会向税务机关、科技部门公开相关资料，有可能造成技术外泄，其造成的损失可能远远大于加计扣除带来的收益。这部分企业有可能选择放弃研发费加计扣除政策的适用。同时，实施加计扣除税收优惠政策必然会导致当地政府即期税收的减少，部分企业受地方政府干预，被迫降低申报加计扣除优惠的意愿。
该项政策对创业初期的中小企业，效应空间有限。由于尚未实现盈利，即使企业申请了研发费加计扣除的税收优惠政策，也仅仅是在税法口径上，提高了将来可以弥补的亏损额，并没有得到实质性的税收减免。
对于持续亏损企业，由于研发费用加计扣除金额最多有5年的结转期，企业可能不能真正享受任何税收优惠政策。此外，集团企业的管理层对管理费总额的控制，也会导致研发费不能足额核算归集。对已经享受较低税率优惠的企业，这项政策激励投资研发的效应难以彰显。
国际趋势
国际上鼓励企业创新的税收政策以税前扣除和税收抵免为主要形式，此外还有一些扩展性激励措施。
税前扣除。尽管技术创新支出是着眼于未来的一种投资，但是几乎所有发达国家都允许创新的经常性支出在税前一次性扣除。更重要的是，很多国家为企业的创新支出提供加计扣除的优惠待遇，即投资于技术创新的公司税前可以扣除的创新支出，要大于其实际投入的创新成本。
税收抵免。税收抵免是直接针对应缴税款的激励方式。一般按照企业创新支出的一定比例直接抵减企业的应纳税额。税收抵免和加计扣除的重要区别在于，对于公司来说，税前加计扣除的实际价值，取决于公司适用的所得税税率，而企业所享受的实际抵免待遇则直接减少应税义务。在OECD成员国中，相对于加计扣除来说，税收抵免运用得更为普遍。
扩展性激励。包括现金返还和社会保障成本的减免。这是为尚未盈利企业构建的税收激励政策。
需要强调的是，从发展趋势上来说，国际上鼓励企业创新的税收政策，采用税收抵免方式的占多数。为避免企业所得税税率波动影响税收优惠力度，目前在实施研发税收激励的国家中，有70%以上的国家采用抵免方式。采用加计扣除方式的国家以发展中国家为主。特别是进入后金融危机时代后，鼓励研发的税收政策比过去更优惠、更简化，同时可操作性更强。如法国（2008年）和澳大利亚（2010年），均以优惠力度更大、更易于操作、基于研发支出总量的税收抵免方案，取代了过去相对复杂、既考虑研发支出总量、又考虑研发支出增量的混合模式税收抵免方案。
此外，国际上鼓励企业创新的税收政策多以普惠性为基础，没有行业或技术领域的限制，但对于一些特定目标，如中小企业等给予特别优惠。
目标建议
考虑到研发费加计扣除在我国运行出现的问题，并借鉴国际上研发税收激励政策近期变化的特点，在研发费加计扣除政策的完善方面，笔者提出近期和远期目标：
近期目标。科学合理界定符合加计扣除条件的合格研发费用范围和归集标准，完善研发费加计扣除各项操作性规定，健全税收管理机制。让研发税收激励政策真正落地，发挥实实在在的作用。
远期目标。一是采用普惠制。绝大多数国家研发税收激励政策以普惠性为基础，没有行业或技术领域限制。因此，建议我国研发税收优惠政策采取普惠制，取消自然科学等领域限制。二是建议以税收抵免法代替税前扣除法。在考虑研发投入总量和增量的前提下，将目前加计扣除形式，调整为税收抵免形式。同时，允许未使用的加计扣除或税收抵免向前或向后结转。
具体来说，在现行政策完善方面，应统一研发费税务归集的口径，明确研发费税务归集的标准，如放宽研发费加计扣除的标准口径，统一高新技术企业、集成电路和软件企业、动漫企业以及技术先进型服务企业研发费归集的范围和标准，取消现行政策规定的对本地区相关行业技术进步有推动作用的规定，只要是对企业自身业务有实质性改进的活动都可以认定为研发活动。完善合作研发的各项规定，如，按照权利和义务、费用和收益一致的原则，规范企业合作开发方式下合作各方收益计量、费用分担的相关指标，为合理确定合作各方自身应承担的研发费用提供政策依据。取消对境外研发的优惠，限定享受优惠的研发活动必须在中国境内。此外，还应完善委托研发的相关规定等。
对今后研发税收激励政策，建议适当扩大可加计扣除的研发费用范围，使更多中小企业的小发明、小创造和小专利等活动能享受到税收优惠，对与企业研发活动直接相关的费用允许加计扣除，如能够按项目归集的在职从事研发人员的职工福利费、工会经费和教育经费应允许加计扣除。改变目前涉及技术创新的税收优惠以所得税优惠为主、流转税优惠为辅的状态，采取多种优惠方式，激励创新。此外，应制定鼓励中小企业加大技术研发的专项政策，实施特殊类型企业研发费用加计扣除的差异化优惠等。
在税收政策的执行方面，建议简化税务备案资料的要求；明确科技鉴定部门和相关鉴定事项；建立转移支付或专项资金补贴机制解决各地税源差异问题；改变现有的税务机关业绩考核方式，把相应的加计扣除额作为基层税务机关已经完成的征税指标，以弥补基层税务机关因执行税收优惠政策造成的实际组织收入减少的情况；完善部门联合工作机制，解决企业研发费难认定问题等。
在企业管理方面，建议制定完善科研项目立项管理办法、研发中心管理办法等各项研发管理制度；加强与税务机关、中介机构的沟通等。