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来源：《税务研究》 作者：张海滨 蔡舒平


时间：2025-11-27


摘要：在税费优惠政策管理数字化转型的进程中，坚实的规则、数据与岗责基础是确保转型成功的关键前提。然而，当前实践表明，这三个基础仍较为薄弱，构成了制约政策管理数字化转型纵深发展的主要难题。



　　税费优惠政策作为国家实施宏观调控、支持产业发展和促进社会进步的重要工具，在现代税收制度中具有关键地位。近年来，我国持续推进大规模减税降费，注重阶段性政策与制度性优化相结合，有效减轻纳税人缴费人负担，助力营商环境持续优化(施文泼 等，2025 ;王宏瑜，2025)。然而，随着税费优惠政策体系不断扩展，尤其是在数字经济快速发展的背景下，新经济、新业态、新模式不断涌现，政策内容日趋复杂(吕炜 等，2025)，政策适用主体多样化、条款交叉重叠、执行口径不一等问题逐渐凸显，政策错享、漏享、骗享等风险有所升高，传统管理模式已难以适应精准化、高效化的管理需求。在此背景下，推进税费优惠政策管理的数字化转型，成为提升政策落实质效、强化风险防控的必然选择。作为先行探索单位，国家税务总局厦门火炬高技术产业开发区税务局(以下简称“厦门火炬高新区税务局”)自 2022 年起逐步推进“政策数字化管理”，特别是在 2025 年积极响应国家税务总局深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”要求，全面推动税费优惠政策管理向数字化转型升级。本文系统梳理当前政策管理数字化转型中存在的突出问题，基于厦门火炬高新区税务局的实践探索，提出相应的破解路径，以期为推动税费优惠政策管理的数字化转型提供参考。

　　一、税费优惠政策管理数字化转型存在的问题

　　在税费优惠政策管理数字化转型的进程中，坚实的规则、数据与岗责基础是确保转型成功的关键前提。然而，当前实践表明，这三个基础仍较为薄弱，构成了制约政策管理数字化转型纵深发展的主要难题。

　　(一)规则基础不牢

　　当前，我国税费优惠政策体系规模庞大，政策数量众多、优惠金额巨大、受益主体广泛(朱为群 等，2025)。这一庞大体系在带来显著红利的同时，也为管理带来了严峻挑战。特别是在推进政策管理数字化转型过程中，规则基础薄弱的问题日益显现，集中表现为政策要素化解构的缺失。由于缺乏统一的政策要素提取标准和结构化表达机制，税务机关难以将形式复杂、术语专业的条文内容转化为可识别、可执行的数字化表达。这种规则转化能力的不足，导致政策在实际执行中容易出现地区差异和操作口径不一，也使传统依赖人工经验判断的管理模式难以真正转向标准化、可复用的数字化治理模式。规则基础的不健全不仅影响政策红利的精准释放和有效传导，更从底层逻辑上制约了税费优惠政策管理数字化转型的成效。

　　(二)数据基础不牢

　　当前，我国税收征管数字化转型已取得显著进展，技术应用基本覆盖核心业务流程(柳华平 等，2025)。然而，在税费优惠政策管理方面，数据基础仍较为薄弱，制约了政策数字化管理效能的提升。一方面，数据对政策管理的驱动作用未能充分发挥。政策管理缺乏大数据的支撑，未能将政策有效转化为可识别、可计算的数据规则，导致政策适用对象的自动识别以及优惠资格的精准判断、享受情况的风险筛查等关键管理环节效率不高，难以实现从“人找政策”到“政策找人”的数字化转型。另一方面，分散的数据资源难以有效整合服务于政策管理。各类业务系统(如征管系统、电子税务局、风险管控平台等)独立运行、标准不一，形成数据壁垒，跨系统数据共享和业务协同机制不健全(国家税务总局税收科学研究所调研组，2025)。政策管理所需的多维度数据无法在统一平台实现有效汇聚和关联分析，限制了政策实施效果的实时监测、风险预警和效应评估等管理功能的实现，影响了税费优惠政策全流程管理的一体化与协同化水平。

　　(三)岗责基础不牢

　　基层税费优惠政策管理的岗责体系尚不健全，集中体现为岗位职责边界模糊、履职依据不清晰、缺乏与数字化转型相匹配的岗责标准，导致政策执行各环节的权责划分存在较大弹性空间。同时，基层税务人员在税费优惠政策管理中多处于被动状态，其工作内容多局限于完成上级交办任务或回应企业诉求，难以主动依托税收大数据实现税种、政策与纳税人之间的联动管理，制约了政策管理资源的整体配置效率。此外，部分基层税务人员数字素养存在短板，用数意识、用数能力有所欠缺(邓学飞 等，2025;陈文裕，2024)，使其在政策宣传、适配判断、风险识别等环节仍高度依赖传统工作方式，未能将数字化工具有效融入履职全过程。

　　二、税费优惠政策管理数字化转型的实践探索——以厦门火炬高新区税务局为例

　　为有效破解税费优惠政策管理数字化转型中规则基础不牢、数据基础不牢、岗责基础不牢的难题，厦门火炬高新区税务局立足基层实践，从政策要素化解构、管理模型搭建与岗责体系优化三个维度系统推进，探索形成一套可操作、可复制的税费优惠政策管理数字化转型路径，为实现政策管理从经验依赖向数据驱动转型提供了实践参考。

　　(一)夯实规则基础，开展政策要素化解构

　　税费优惠政策的要素化解构是解决政策管理过程中规则基础不牢问题的关键所在。厦门火炬高新区税务局将税费优惠政策解构为五个关键要素，即关键点、模糊点、临界点、风险点和协同点。具体内容如下。

　　1.关键点。关键点是适用税费优惠政策应遵循的关键要素，包括主体、行为、结果等政策基本框架，通俗理解为“谁能享受、享受的基本条件是什么、享受何种优惠”。通过梳理纳税人资质、优惠形式、扶持内容、办理程序等关键点，有助于准确把握政策意图，构建政策适配模型，指导纳税人合规享受优惠，确保不偏离政策设计初衷。

　　2.模糊点。模糊点是税费优惠政策制定、执行、评估等环节中容易引发歧义的要素，常见于政策条款表述不清晰、术语定义模糊、执行标准不统一或存在较大解释空间等情况。解构模糊点有助于减少政策适配争议，增强政策确定性，并为构建风险指标模型提供依据，提升管理科学性。

　　3.临界点。临界点是影响纳税人缴费人是否符合税费优惠政策享受条件的临界要素，如收入、利润、资产等指标数值门槛。通过解构临界点，可提示纳税人关注相关动态指标并进行合规调整，同时为政策适配模型和风险指标模型的构建提供支持。

　　4.风险点。风险点是政策执行中可能引发税费流失或纳税人缴费人权益受损的潜在要素，如纳税人缴费人主观违规、客观偏差以及政策滥用等。通过解构风险点，可强化事前辅导提醒、事中审核和事后监管，及时防范合规风险，平衡政策红利释放与税收秩序维护，并为风险指标模型的构建和纳税人合规引导提供依据。

　　5.协同点。协同点是不同税费种、政策之间可链接、可交互、可共享的数据标签、指标或模型要素。通过解构协同点，能够分析多项税费优惠政策叠加实施的联动效应，支持政策效果评估、风险管理、跨税种优惠衔接及跨周期的结合部管理，并用于调整、修正适配模型和风控指标模型。

　　在此基础上，厦门火炬高新区税务局结合辖区税费优惠政策的具体落实情况，选取重点政策开展要素化解构工作。为确保政策要素的科学性和规范性，该局组织法制、征管、税政等部门的人员开展交叉互审，通过多轮研讨、论证与审查，对各类要素进行反复打磨。同时，积极运用人工智能工具辅助验证，及时增补遗漏要素，有效提升解构工作的覆盖面与精准度。

　　(二)夯实数据基础，搭建政策管理模型

　　建立高效的数据查询、调取和分析机制是夯实数据基础的重要环节。厦门火炬高新区税务局通过构建统一的取数路径，实现涉税数据的快速查询和调取，在此基础上生成数智模型并开展分析，推动税费优惠政策管理从经验依赖向数据驱动转型。

　　1.构建取数路径，实现“要素和数据”的关联。

　　政策要素与涉税数据的有效关联是实现“政策语言”向“数字语言”转换的重要步骤。厦门火炬高新区税务局系统梳理各税费优惠政策要素，明确其对应的数据来源与取数规则，逐步建立起要素与数据之间的映射关系。一方面，构建基于主体标签的取数路径。通过设置主体标签，对纳税人缴费人进行标注，实现对纳税人缴费人特征的精准画像。同时，创新构建“行业发票基因”模型，对偏离常态的异常纳税人缴费人进行预警提示与画像修正，持续提升标签体系覆盖面、细化颗粒度、提高更新频率，为税费优惠政策管理奠定坚实的数据基础。另一方面，构建基于行为标签的取数路径。对照已解构的政策要素，将各业务系统中的登记、发票、申报等数据与要素进行关联、映射与转化，初步建立起数据和要素之间的关联机制，推动政策要素实现动态化管理，形成便捷高效的取数路径。

　　2.构建数智模型，实现“数据和经验”的集成。

　　数智模型的构建基于以下四项原则。

       一是精准性原则。模型需精确匹配纳税人缴费人特征与税费优惠政策要求。通过细致拆解政策，提炼关键要素，同时全面收集企业信息，并经数据比对与分析，实现政策与纳税人缴费人的精准匹配。

       二是全面性原则。模型应综合考量主体和场景等多元信息，包括注册类型、股权结构、经营范围、行业分类等基础信息，财务报表、申报数据、发票信息等涉税行为数据，以及政策执行中的各类风险因素，以全面评估纳税人缴费人状况，提升政策适配与风险防控的准确性。

       三是动态性原则。模型需具备动态调整能力，能够实时响应税费优惠政策调整和纳税人缴费人生产经营变化，通过及时更新数据和调整参数，动态调整风险指标和阈值，以保持其有效性和适应性。

       四是科学性原则。模型构建应采用科学严谨的数据分析方法和算法设计，确保模型构建过程严谨、结果可靠，并经过实践验证。

　　数智模型的构建流程主要包括六个步骤。

       一是收集基础数据，以特色标签体系为切入点，整合财务报表、纳税申报、行业分类等多源数据，构建纳税人缴费人基本信息库和申报信息库，为模型提供数据支撑。

       二是提取政策要素，从已解构的税费优惠政策中提取关键点、模糊点、临界点、风险点、协同点等要素，构建规则要素库和风控要素库。

       三是建立取数路径，梳理、整合、关联基础数据和政策要素，形成结构化取数路径。

       四是梳理管理逻辑，推动管理经验模型化，将征管行为、历史痕迹等转化为标准化、规范化的数据形式，便于通过模型实现固化和复用。

       五是构建数智模型，通过要素和标签的对比、组合、运算，围绕精准推送和风险防控形成适配模型和风控指标模型，并撰写相应的指标模型脚本。

       六是生成计算结果，通过执行模型取数脚本及明确筛查口径，基于适配模型和风控指标模型进行具体运算，生成政策适配企业清单与风险疑点企业清单。

　　(三)夯实岗责基础，优化管理岗责体系

　　厦门火炬高新区税务局持续优化完善税费优惠政策管理的岗责体系，推动政策管理和成效可量化、可追溯、可验证，全面提升管理质效。

　　一是推进管理集成化。一方面，实现团队集成化。制定政策数字化管理工作方案，组建领导小组，下设综合、要素、模型、数据、风险、分析、宣传、监督等工作组，明确各工作组的职责分工，形成协同推进的工作机制。另一方面，实现业务集成化。建立工作组定期会商和报告机制，明确政策结构化解读、取数路径构建、模型开发、脚本撰写、数据提取、政策推送、风险应对等环节的具体责任人，实行跨部门交叉审核和联审制度，从科学性、合理性、规范性、可用性等维度进行复核优化，提升税费优惠政策数字化管理的系统性和严谨性。

　　二是实现岗责规则化。一方面，推动政策岗责化。针对重点税费优惠政策形成“一政策一方案”工作指南，明确各项政策的要素内容、取数路径、适配模型、风控指标模型等，编制电子化管理手册，实现依据清楚、标准明晰、流程简明、操作可行。另一方面，推动经验规则化。梳理资深税务人员在政策执行中形成的有效经验与工作方法，重点总结政策适用逻辑、风险识别路径与判断标准，将其转化为结构清晰、可量化、可执行的数字化业务规则，并纳入统一的管理规则库。这一过程将个人掌握的隐性知识转化为系统可识别、可调用的显性规则，显著降低对个体经验的依赖，使各级税务人员能够快速掌握政策核心要点与操作规范。不仅减少人员变动带来的适应成本，更实现知识传承从“一对一言传身教”向“一对多数字化复用”的模式转变，切实增强政策执行的规范性与稳定性。

　　三是推动履职数字化。一方面，推动相关税务人员履职身份由被动响应向主动管理转变。不再局限于政策咨询与解读等传统职能，而是围绕税费优惠政策全流程，实现对适配对象、涉及金额、相关税种及政策落实风险等因素的联动管理，提升管理的整体性与主动性。另一方面，构建履职数据仓，开展“数字述职”，鼓励相关税务人员依托数据和案例呈现工作成效，强化基层税务人员用数意识和能力。通过汇总集成税费优惠政策管理各岗位履职数据，实现数据的共建共享，既提升税务人员用数的便捷性，也为政策履责监督提供数据支持，从而全面提升税费优惠政策的数字化管理水平。

　　三、进一步推进税费优惠政策管理数字化转型的建议

　　(一)构建政策标准化解构体系，夯实数字化转型的规则基础

　　一是建立统一的要素管理规范。我国应对税费优惠政策实施科学的分级分类管理，依据税费优惠政策的享受金额、覆盖范围、风险等级等维度，明确不同类型政策的管理流程，提升资源配置的精准性。在此基础上，制定统一的税费优惠政策要素分类、编码与释义标准，形成“政策要素清单”通用模板，推动各地区、各层级税务机关基于统一标准开展政策解构，并推动各地区互认互验，实现政策文本的“机器可读、系统可查、跨区互通”。

　　二是健全政策要素动态更新机制。应构建涵盖“政策出台、要素解构、系统嵌入、效应反馈”的税费优惠政策全生命周期管理链条，并根据政策修订、废止情况以及基层执行反馈，及时对政策要素进行动态更新和完善。同时建立基层执行反馈渠道，定期收集政策落实中的模糊点和争议点，及时修订和完善要素内容，确保政策要素的时效性、准确性。

　　三是构建优惠政策规则知识图谱。在要素标准化解构的基础上，运用自然语言处理和知识图谱技术，对政策术语、执行标准、地域差异等进行语义对齐和关联整合，构建全国统一的“数字政策词典”。该知识图谱应支持多维度政策检索、规则智能匹配和区域差异可视化分析，实现政策内涵的系统化呈现和智能化应用，为提升政策执行的一致性和透明度提供技术支撑。

　　(二)构建一体化政策数据管理体系，夯实数字化转型的数据基础

　　一是搭建统一数据平台。整合现有征管系统、电子税务局等平台的各类数据资源，构建全国统一的税费优惠政策数字化管理平台。该平台应实现政策要素的集中管理，打通各业务系统间的数据壁垒，自动归集纳税人的申报、发票、财务等与政策适用相关的多维度数据，并为政策匹配、风险识别等智能运算提供统一的底层支撑。

　　二是建立标准治理体系。以统一解构的政策要素为基础，制定与之对应的数据采集标准、取数规则和质量规范，建立要素与数据字段的精准映射关系，确保每个政策要素都能对应具体的可采集数据。在此基础上将要素逻辑转化为算法规则，构建全国统一的政策适配模型和风控指标模型，形成从政策条文到数据字段再到智能算法的完整数字化链条，实现政策管理的标准化和智能化。

　　三是开发基层辅助工具。基于统一数据平台与模型体系，研发面向基层税务人员的政策管理辅助工具。该工具应实现政策要素、数据资源与分析模型的有机整合，通过简化操作流程、优化研判逻辑，提供政策适配清单自动生成、风险疑点智能筛查、优惠享受情况实时监测等核心功能，有效降低基层税务人员操作门槛，将数字化转型成果转化为可操作、易使用的管理工具，切实提升政策执行的效率与精准度。

　　(三)健全岗责与协同治理机制，夯实数字化转型的岗责基础

　　一是健全岗责制度体系。制定全国统一的税费优惠政策管理数字化转型岗责规范，清晰界定政策解构、数据采集、风险扫描、任务应对及跨部门协作等数字化流程中各岗位的职责边界、工作标准和输出要求。推行“岗责清单化”管理，将职责清单嵌入全国统一的税费优惠政策数字化管理平台，实现工作依据从模糊描述向明确系统指令的转变，有效解决履职被动、依据不清等问题。

　　二是构建协同履职机制。在保障数据安全的前提下，建立税政、风控、征管等部门之间的数据共享与联合研判机制，打通数据查询与分析权限。设立定期会商制度，协同研判政策执行中的新情况、新风险，实现从政策出台到落实反馈的闭环管理，提升整体治理效能。

　　三是强化数字素养培养。开展数据安全基础、常用数据分析工具等通识培训，提升税务人员的数据应用能力。选拔具备财税、信息技术、数据分析等复合背景的业务骨干，组建跨部门税费优惠政策数字化管理团队，通过定期轮岗、项目协作等方式，打破业务与技术壁垒，培养复合型人才，全面提升“政策数字化管理”的专业履职水平。


　　(本文为节选，原文刊发于《税务研究》2025年第11期。)

　　作者：

　　张海滨 (国家税务总局厦门火炬高技术产业开发区税务局)

　　蔡舒平 (国家税务总局厦门火炬高技术产业开发区税务局)

　　欢迎按以下格式引用：

　　张海滨，蔡舒平.税费优惠政策管理的数字化转型难题与破解之策：基于国家税务总局厦门火炬高技术产业开发区税务局“政策数字化管理”相关实践[J].税务研究，2025(11)：118-122.