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来源:中国税务报 作者:陈筠 刘超 言卫东 戚浩东 夏国平 日期:2012-12-06


　　长期以来，联合稽查无论在法律还是在操作层面都是国税、地税机关协作的难点和重点。笔者结合江苏省国税局、地税局在常州市开展联合稽查试点工作情况，对进一步推进基层税务联合稽查工作提出对策和建议。

　　国税、地税机关开展联合稽查工作，具有十分重要的现实意义。它是实现稽查现代化的重要途径，是实施风险管理的内在要求，是降低税务稽查成本、提高工作效率和提高纳税人税法遵从度的客观需要。

　　一年多以来，江苏省国税局、地税局在常州市试行联合稽查工作，初步形成了涵盖基础工作、执法工作两大类，以“一个办法，八项制度”为依托，以“一名组长、一份报告、一本案卷”为基础，以“一户一查、四环节联动”为重点的联合稽查方式。

　　常州市国税局、地税局联合稽查的主要做法包括：第一，注重制度设计，把握关键节点。双方制定《常州市国税局、地税局联合稽查实施办法》，把联合稽查范围拓展到专项检查、专案检查、发票打假、案件曝光、案例交流和税法宣传等方面。把工作重点放在检查对象的确定、证据的取得与运用和联合审理上。

　　第二，健全组织机构，明确岗责体系。双方成立联合稽查领导小组，由国税局、地税局分管局长按年轮流任组长，稽查局局长任副组长，稽查局副局长为成员，主要负责联合稽查工作的组织领导和协调。下设联合举报中心、联合选案中心、联合检查组、联合审理委员会和联合执行组等机构或团队。

　　第三，规范业务流程，落实“一户一查”。被列入国税局、地税局联合稽查范围内的纳税人一个年度只接受一次税务稽查，由国税局、地税局稽查局针对检查对象的不同特点共同拟定实施方案。

　　第四，突出运行管理，提高稽查绩效。双方在制定联合检查制度、设置专门机构的基础上，将主要工作环节放在联合检查案件的实施上。通过联合检查组的设立和对案件运行的动态管理，确保联合检查制度有效执行。

　　第五，强化保障机制，打造长效平台。双方在制定《常州市国税局、地税局联合稽查实施办法》的基础上，配套制定了八个方面的具体操作制度，除制定稽查环节的执法制度外，还制定了信息交换、联合税收宣传、联合业务培训和联合检举管理等方面的制度。

　　常州市国税局、地税局的联合稽查工作，大幅降低了纳税人负担，促进了征纳和谐。联合稽查启动一年半以来，双方共对47户企业开展联合稽查，入驻时间平均为7个工作日，与分别稽查相比，减少8个工作日，账簿占用时间缩短8个工作日，节省了企业财务人员大量的时间和精力，减少了稽查对企业正常生产的影响。联合稽查工作积极推进了依法行政，维护了公平正义，避免了分别稽查造成的执法不全面、处罚不到位和执法尺度不一致等现象。同时，有效提升了专业化水平。联合稽查整合优化了稽查资源，降低了稽查成本，提高了稽查效率，人均办案数量增长28%，人均查补税款增长23%.2011年，常州市税务系统稽查入库税款8亿元，同比增长17%；查处大要案45起，增长21%；案件平均税收贡献82万元，增长31%，稽查绩效显著提升。

　　江苏省国税局、地税局联合稽查试点工作虽然取得了阶段性成果，但由于现行的法律制度安排、国税和地税分设机制体制、传统工作理念和思维方式以及队伍素质等诸多因素的制约，在更大范围真正实现国税、地税局联合稽查，还需要付出艰苦的努力。笔者现就全面深化和推广基层国税、地税机关联合稽查工作提出如下几点建议：

　　第一，着眼顶层设计，注重整体规划，加强联合稽查工作的统一性。随着征管改革和税收信息化建设的推进，提高稽查管理的集约化程度，实行统一稽查势在必行。但由于国税、地税机关职能、阶段性任务和操作系统不尽相同等，仅靠基层国税、地税机关自发开展联合稽查，还难以实现上下同心、工作同步和信息共融的目标。因此，应着眼于顶层设计，把联合稽查纳入全国税务系统推进现代化税务稽查的整体格局中去规划，明确联合稽查目的、内容和范围，统一操作规程，确定实施步骤和时间进度，形成科学合理、操作简便和实用性强的国税、地税机关联合税务稽查模式。

　　第二，接轨上位阶法，修订相关制度，赋予联合税务稽查主体合法性。江苏省国税局、地税局在联合稽查过程中遇到了一些不可回避的法律难题。比如根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（四）款，“对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议”，如发生行政复议，则纳税人、扣缴义务人以及其他行政当事人对国税、地税机关共同作出的具体行政行为不服的，需要向国家税务总局提出行政复议，而这在现实中不具有可操作性。现行的税收征管法律只赋予了国税、地税机关根据各自职能分别开展征收管理和作出行政处罚的权限。受此限制，联合稽查双方在稽查取证、案卷制作和共同执行等方面受到种种制约，且承担了不可预料的执法风险。因此，应接轨更高阶位的法律，突破现有税收法律的条框限制，补充、修订和完善相关税收法律，赋予联合稽查主体独立的法律地位，形成省、市、县三级联合稽查主体，以适应国家上位阶法。

　　第三，搭建多元平台，打破信息壁垒，增强联合税务稽查技术的融合性。当前国税、地税机关税收征管过程中使用的征管系统不同。两个系统无法兼容，导致双方在工作过程中形成的各类信息难以互通共享。建议以“金税三期”工程建设为依托，加快构建网上快速反应的稽查信息共享平台，打破信息堡垒，使国税、地税机关征管、稽查部门之间能将各自的信息在“金税三期”系统内相互交换，实现国税、地税机关联合稽查工作在同一个系统内运行。同时，各地税务机关应建立协调沟通与信息交流机制，确保信息交换的及时、准确和安全。

　　第四，突出队伍建设，健全激励机制，调动联合税务稽查人员的积极性。如，研究制定中长期稽查人才培养战略规划，加强统一的国税、地税机构稽查人才库建设等。