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标题: 治税环境变化及其对中国税收征管的可能挑战 [打印本页]

作者: ywb 时间: 2016-5-20 10:49 标题: 治税环境变化及其对中国税收征管的可能挑战

来源：中国税务报作者：杰弗里•欧文斯

2016-05-19

编者注：杰弗里·欧文斯先生，剑桥大学经济学博士，曾先后长期担任OECD财政事务委员会主任、税收政策与管理中心主任，主持《OECD税收协定范本》及《OECD转让定价指南》的修订工作，对构建现行国际税收制度和推进国际税收改革起到了举足轻重的作用，被美国《时代》周刊评为影响欧洲商业的十大人物之一。

一、2015年G20联合公报和BEPS行动计划对中国税收征管产生的影响

对世界政治和经济发展影响很大且占全球生产总值（GDP）90%的二十国集团（G20）国家在2015年发布了联合公报。G20联合公报字斟句酌，充分体现了参与国实力和利益博弈。

G20联合公报的前4项内容都是关于税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动计划，直接涉及税收。依据联合公报，要建立全世界范围内公平、有效的税收制度，但如何界定和掌握公平是难题，如何实现对各国都公平、对税务机关和纳税人都公平，将会非常困难。中国国家主席习近平赞成BEPS行动计划，中国的税务机关将是积极落实和执行BEPS行动计划的先锋队，但是如何执行是难题。联合公报提出了要增强税收透明度，但其对税收征管方式会以及跨国公司的行为都将带来革命性的变化。

另外，联合公报中还有一些内容没有直接涉及税收，但与税收紧密联系。联合公报提出实现可持续、平衡的发展，这与中国非常关注的绿色、环保和可持续发展一致。但当前国际政治形势不稳，国际经济面临欧债危机、欧洲经济持续低迷、金砖国家中俄罗斯、南非、巴西经济缩减等不确定性因素，会对绿色、可持续、平衡的发展产生影响。联合公报还提出预算和财政收入如何更有效支持发展，这就涉及如何在税制设计中吸引更多国外资本来中国投资，并改革税收征管，营造让纳税人感觉是友好、合规的投资环境。同时，联合公报提出各国不断扩大的不公平和收入差距对社会稳定和经济增长产生了负面影响。中国目前的贫富差距问题，无论是从经济发展还是从社会和谐角度，都必须要面对和解决。

BEPS行动计划是相关国政府作出的决定，具体由各国税务机关落实、执行，并且要求在较短的2年内实施完成。BEPS的15项行动计划划分为三类：第一类是最低标准的行动计划，各国达成一致，互相监督，确保执行；第二类是最佳实践行动计划，参与国没有达成一致，如何实施存在不确定性；第三类全部是转让定价，经济合作与发展组织（OECD）制定了转让定价指南，中国参与了BEPS行动计划制定但不是OECD成员国。这种分类将有利于中国税务机关在实行时针对不同行动计划设定不同的目标和措施。在BEPS行动计划框架下，中国应更多地参与联合国税收事务，除了要加强税收征管和税源管理，同时要促进投资，既吸引国外资本到中国投资，又帮助中国企业走出去、增强中国企业国际竞争力。BEPS行动计划的工作才刚刚开始，中国税务机关应明确行动计划实施的先后顺序。

二、中国税收征管可能面临的挑战

大量的涉税信息交换可能引发的潜在风险。提高税收透明度是很好的措施，但存在很大的法律风险和税收征管风险。按BEPS行动计划要求，信息交换协议和国别报告制度等都将要执行了，如何利用好其他国家传递给中国的涉税信息，并据此识别税务风险，有效配置税收征管资源？如何确保获取的他国提供的涉税信息保密安全？中国税务机关向其他国家，尤其是向OECD成员国之外的许多发展中国家，提供的涉税信息如何保障保密、安全？如何确保中国税务机关向其他国家提供的涉税信息真实、准确、无误？一旦出现信息错误、不真实，税务机关将有可能面临纳税人的诉讼，税务机关如何面对和处理？中国已签署多个专门的税收信息交换协议，其中一些是与英属维尔京群岛、开曼群岛等避税天堂所签署，上述问题将会更为突出。

国别报告制度实施面临着许多现实问题。国别报告制度是新规则、新项目。按照BEPS行动计划要求，要提供国别报告，而且税务机关提供给不同国家的企业国别报告应该保持一致。但现状是，中国企业普遍不知道何谓国别报告、如何具体出具国别报告。同时对中国税务机关提供的国别报告，其他国家税务机关可能提出质疑和询问，中国国家税务机关需处理、应对此类问题，这类工作将大量、快速增长。国家税务总局将面临工作人员不足问题。同时处理此类业务规范文件的法律层级不高，其法律效力能否满足需要也存在问题。

BEPS行动计划将对跨国公司的行为形成显著影响，中国企业适应缓慢。跨国公司不仅应按照法律条文缴税，也应该依据法律精神缴税，这样会显著减少跨国企业税务纠纷。BEPS行动计划对欧洲一些企业的影响已经开始显现，部分企业的董事会已经开始专门研究企业税务事项，并考虑税收对企业各方面的影响，从而据此决定企业的行为。但中国企业中税务部门从属于财务部门，对企业行为影响弱，很难将税收对企业影响上升为企业经营行为，因而中国企业对BEPS行动计划的适应可能比较慢。

应当建立纳税人和税务机关协商合作机制。BEPS行动计划的目的就是建立税务机关与纳税人之间更为互信、透明的关系，而建立纳税人和税务机关协商合作机制将有助于实现该目标。近期中国税务机关已经建立了诚信企业绿色通道制度，但还应向前再走一步，建立起纳税人和税务机关平等协商、合作的机制。

有效使用多边工具。BEPS的15项行动计划将会对之前各国签署的税收协定产生影响，如果之前签署的税收协定与BEPS行动计划的内容不一致，需要调整税收协定，但如此多的税收协定通过传统的国与国之间重新谈判修订，将费时、费力。如果使用多边工具，在一个完整的框架内通过一个法案解决与其他所有国家签订的税收协定与BEPS冲突之处，将是解决问题的好办法。

积极探索税收争议解决之道。BEPS行动计划中许多内容并没有在各国之间达成一致，那么在实施过程中就可能产生国家之间的税收纠纷，例如预约定价安排（APA）在不同国家之间认定或认可度不同会引发税收争议。目前，OECD存在税收争议监督审议机制，但没有强制性争端解决机制，不利于高效解决税收争议问题。

解决的方法之一是在税收争议仲裁机制与目前的解决争议的方式之间选择一种折中的方法。如在联合国设立国际税收仲裁委员会，要平衡委员中发达国家与发展中国家的人员比例，并加大对税收争端仲裁的披露力度。

本文依据OECD税收政策和管理部原主任杰弗里·欧文斯（Jeffrey Owens）在国家税务总局科研所税收大讲堂的讲座录音整理而成。整理者：国家税务总局税收科学研究所欧阳明。

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