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标题: 贾康：可注重从四个方面进行消费税的改革 [打印本页]

作者: ywb 时间: 2014-2-14 09:08 标题: 贾康：可注重从四个方面进行消费税的改革

来源：中国财经报作者：贾康张晓云日期：2014-02-13

　　在多数发达国家，消费税的功能主要体现在组织税收收入、适当兼顾调节收入差距，近些年间也更为突出地表现在通过提高应税消费品的价格以纠正“外部性”。实证分析表明，在我国，虽然近几年来对消费税的税目和税率作了一些调整,但整体上消费税的作用依然相对有限。党的十八大提出了我国今后在经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的改革与发展目标，三中全会进一步形成了全面改革的指导性文件。基于“五位一体”的改革与发展蓝图，消费税还有进一步优化其功能、发挥其作用的空间。可注重从以下四个方面作为其自身改革的重点。
　　
　　强化三大功能，扩大消费税占税收收入和GDP的比重
　　
　　在我国目前阶段上，消费税应当发挥组织财源、收入分配和纠正外部性的作用，三个功能缺一不可。相比于直接税，间接税更容易产生信息不对称，造成纳税人的税收成本与其受益之间的不对应。赋予某一种税以单一功能还是多个功能，需要考虑整个税制体系的设计，即需要通盘考虑一些功能或政策目标是否可以通过其他税种来实现。所以，消费税的优化设计必须与其他税改问题一并考虑。譬如，一国的税收决策者在决定是否应当放弃消费税的收入调节功能时，不仅取决于该国个人所得税制度的完善，能否建立一个以所得税为主体的税制，而且还取决于该国整体分配制度的完善。如果政府体系的征管执行力和问责制约束度不高，马上采用以直接税或所得税为主体的税制结构则不太合适。但如果一个社会的初次分配是不够公正、公平的，那么税收在再分配中的公平功能（包括消费税所具备的）就还要尽可能加以发挥。我国目前处于社会主义初级阶段，市场经济体系尚不完备、初次分配的机会公平、规则公平尚未到位，劳动者收入水平总体也不高，所得税体系发展落后且税务管理能力薄弱等等，因此，我国的消费税既不能单纯对应于发达国家所看重的“矫正外部性”功能，也不能单纯对应于最贫穷国家的单纯收入功能，而是应当发挥更大的作用，全面包括收入功能、环境补偿功能和收入再分配功能。
　　
　　全面强化三大功能必须扩大消费税占税收收入和GDP比重。与1994年相比，2010年我国消费税收入增长了近5倍，平均每年有超过10%的增长率，但消费税占GDP的比重无论从实际值或是模拟值来看，都远低于发达国家。例如，2010年，我国消费税占GDP比重的实际值为1.7%，而OECD成员国的平均水平为2.8%，最高的斯洛文尼亚为4.37%。如果从模拟值来看，我国消费税比重在OECD坐标系下应当提高到2.26%，而在美国坐标系下则应当提高到2.87%。需要注意的是，现阶段发达国家消费税的功能实际上只有筹集税收收入和矫正外部性两个功能。如果我国消费税的功能需要在三个方面都要强化，即在注重筹集税收收入和纠正市场经济过程中存在的外部性的同时，也要重视对收入差距的合理调节和引导理性消费，这一比重还应当更高。
　　
　　重视矫正外部性功能，对消费税扩容、加码和整合
　　
　　上世纪90年代以后，随着对环境问题研究的深入，很多国家相继开征了与环境相关的新消费税，而我国在这一领域的建设则相对滞后。根据一些国际机构的定义，与环境有关的消费税主要包括能源产品、机动车与交通服务、可度量或者是可估计的空气和水的排放、导致臭氧减少的物质、水污染、垃圾处理、噪声等。我国消费税的14个税目中，虽然其中50%与环境有一定的联结，但总体来说，对于矫正外部性的作用仍然比较有限，实证研究证明，我国消费税与环境改善相关关系不显著。
　　
　　强化纠正外部性的功能，需要对消费税进行“扩容”、“加码”和“整合”。“扩容”是指扩大税基或征收范围。我国目前对能源产品征收的消费税主要是成品油的燃油税，世界上许多国家除了油之外，也对煤、气和电等征收消费税。煤是我国的主要能源，既具有不可再生性，也是严重的大气污染源之一，在资源税的调节机制之处，也可考虑适当迭加消费税的调节。我国消费税还应当配合国家产业调整政策，将国家已经明确不鼓励甚至将要禁止生产和销售的产品纳入征税范围。应当配合三农政策和农产品补贴政策，将一些有害农药和化肥纳入征收范围。此外，消费税的征收范围还应扩大到电池、包装物、塑料制品等污染性工业品以及废物与垃圾处理。如果考虑到需要扩大消费税占GDP比重，以及消费税对补偿负外部性所发生的支出本身也具有“正的外部性”，消费税的税率也必须相应地提高，即给消费税适当“加码”，这里可以重点考虑的包括成品油以及污染类物品等等。最后是消费税与其他税收的“整合”问题。消费税中的一些税基与资源税、环境税的税基都涉及到外部性问题，但各自的调节目标不同。在一些发达国家，资源税主要是针对重要能源与稀缺矿产的有效开采和利用，环境税主要针对有害物给大气、水、土壤等人类生存环境带来的污染，而消费税则主要是对汽油、煤油、柴油等成品油，以及煤、焦炭、褐煤、生物燃料的使用进行征税。所不同的是，有的国家（如英国）在消费税外单独开征环境税，有的国家（如美国、丹麦、瑞典、斯洛文尼亚）将与环境污染有关的税基归入消费税项下。因此，我国需要将消费税的改革与已有的资源税以及将要开征的环境税综合考虑，对共同涉及的外部性问题的税目和税基进行整合。无论是统一征税还是分设税种，都应当在使多数企业对税负可承受的情况下，促进企业和个人节能减排。
　　
　　注重优化调节收入与消费功能，力求目标明确，调节到位
　　
　　收入分配是我国目前发展阶段的矛盾凸显问题，也是十八大提出要解决的重点问题之一。我国已经发展成为世界第二大经济体，国力显著提升，人民生活水平普遍提高，但贫富差距等收入分配因素已经明显阻碍了社会、经济往更高层次的提升与可持续推进。在我国直接税体系尚未健全，还不能完全承担调节收入分配、缩小贫富差距作用的条件下，消费税可以在一定程度上发挥抽肥补瘦的功能，增进收入分配的结果公平。
　　
　　我国目前消费税当中涉及收入调节功能的税种包括高档化妆品、贵重首饰与珠宝玉石、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表和游艇等6类。然而，即使我国目前奢侈品的消费者大多集中在富裕阶层，由于消费税的调节目标不明确、调节不到位等原因，其调节收入分配和引导理性消费的效果并不理想。首先，消费税除了金银首饰征在零售环节，其他均在委托加工、生产及进口等三个环节征税，这就规避了大量的流转环节的税收。其次，对手表、化妆品、高尔夫球及球具、游艇等“高档”、“奢侈”商品的应税范围的理解和界定比较模糊。由于非高端奢侈品的需求弹性较高，很容易产生税收引发的替代效应，即当商品由于征收消费税而价格上升时，消费者出于理性可以不消费或选择其他消费来替代，但到了具有稳定的奢侈品品牌效应的高端奢侈品那里，需求弹性却有所减弱。再其次，像一般的摩托车和小汽车,过去是奢侈品，随着社会经济发展程度和人们生活水平的提高，已经成为普通消费品甚至是生活必需品，对生活必需品征税必然加剧消费税本身所具有的累退性。最后，薄弱的征管能力造成消费税的调节不到位，也进一步弱化了消费税调节收入分配和引导消费的功能。近些年中，我国消费税的实践显示，如果征管能力薄弱、特别是进口商品关税的征管不严，奢侈品高税率不一定能真正抑制人们对奢侈品的需求，但会引起消费向海外市场的转移。以上种种原因或许是国际上只有少数国家(而且主要是发展中国家)对小型奢侈品征收消费税的重要原因之一。但对于大型奢侈品（如私人游艇、私人飞机），征收消费税的可行性则大大提升，征管易到位，在我国下一阶段值得积极考虑。
　　
　　因此，应税奢侈品范围的选择以及税率的权衡，加上有效的征管办法和手段，不仅是引导理性消费、调节收入分配，也是扩大内需的相关项。只有寻找到消费税体系设计上的合理权衡点，才能使调节具有针对性，达到目标明确和调节到位的效果。
　　
　　配合体制配套改革，合理划分中央和地方收入
　　
　　改革开放至今，我国政府间关系进行了几次重大调整，虽然成效显著，但仍然不能完全适应纵深推进市场经济和转变政府职能的要求。收入划分是继事权划分之后政府间财政关系的核心问题之一。大多数发达市场经济国家都按照税种的基本经济属性，将主要税种在各级政府之间进行划分，为各级政府完成其支出责任提供基本和稳定的财力保障。就消费税来看，如果仅仅为了筹集财政收入和体现收入分配，由于中央政府享有最高的政治权利，消费税更容易成为中央税（如日本），这单纯取决于政治体制。如果为了补偿社会成本，即矫正外部性，就需要一个更加合适的政府间财政安排，因为外部成本的产生在大多数情况下都具有地域性（如城市车辆的尾气排放、垃圾处理）或者涉及到多个辖区（如大气、水源的污染），因而不适宜单纯设置为中央层面的税收。从消费税的国际实践来看，大多数发达国家（如美国、加拿大、欧盟）在联邦/中央、州、地方三级政府之间都有较为明确的收支安排，而我们的实证研究结果也表明，适度的分权对纠正外部成本有益。如果不能清晰划分不同外部性的社会成本应该由哪一级政府来承担和补偿，从长期来看，就会产生责任不明晰、激励不相容。在我国消费税的改革设计中，如果将补偿外部性也视为地方政府的责任之一，那么也应当研讨相应地赋予地方政府一定的征税权，以体现财力与事权的合理匹配。同时，为加强地方政府的收入来源，还应当考虑将一部分消费税的征税环节调整为销售或零售环节，这样既不产生激励地方政府兴办企业、“招商引资”的职能扭曲，又会引导地方政府关注辖区市场环境优化、公共服务升级以带来“购销两旺”所产生的财源，使其“积极性”内洽于市场经济对其职能合理化的要求。

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