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标题: 席七万：职责交叉缺乏法律依据税务审计应叫停 [打印本页]

作者: ywb 时间: 2013-10-9 15:24 标题: 席七万：职责交叉缺乏法律依据税务审计应叫停

来源：中国税务报作者：席七万日期：2013-10-09

　　今年上半年，国家税务总局发布了《关于做好税务系统职能转变工作的通知》（税总发〔2013〕56号），对减轻纳税人的办税负担、减少职责交叉和分散、加强依法行政等提出了明确要求。但对照通知要求，不难发现，当前税务工作中依然存在职责交叉，职权分散，对纳税人重复检查、不依法开展检查的情形。税务稽查与纳税评估的工作职责尚未理清，税务审计作为大企业税收管理部门应对税收风险的核心手段，与税务稽查职责交叉、手段雷同等问题更为突出。近年来，大企业税收管理部门针对税源特点提升管理层级，探索设置实体化机构，优化风险评估模型，在加强重点税源管理方面发挥了作用。但是一些制度办法、手段方式，特别是对纳税人开展多税种、跨年度和综合性的税务审计，与国家税务总局职能转变工作的要求还有一定距离。
　　
　　与加强依法行政的要求不符。目前大企业管理部门开展的税务审计，一是执法权限不合法。我国现行税收法律、法规没有税务审计这一概念，未赋予税务机关对纳税人进行税务审计的权力，行政行为合法中“权限合法”的要件缺失。二是执法程序不合法。内外资企业所得税法“两法”合并后，没有相关的税务审计工作规程，税务审计在执行程序上没有法律依据。三是执法缺乏刚性。税务审计没有规范的文书，审计结论对企业没有约束力。这些问题都与上述通知中关于加强依法行政的精神不符。
　　
　　与公众理解的概念名称混淆。由于税收征管法等相关税收法律法规没有税务审计这一概念，公众关于税务审计主要有三种理解：一是指审计部门开展的审计工作。其主体是审计署、政府授权的地方审计机关和会计师事务所等，客体既包括纳税人又包括税务机关，起因在于内部监督管理需要。二是指税务稽查、检查工作。在百度百科的解释中，税务审计是指税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务稽查和处理工作的总称。这个概念与原稽查工作规程对税务稽查的定义相同。三是指对外商投资企业和外国企业的税务审计。国家税务总局《关于贯彻实施〈涉外税务审计规程〉有关问题的通知》（国税函〔1999〕503号）指出，为促进涉外税务检查工作规范化、制度化和程序化，保证国家税收法律、法规的贯彻执行，国家税务总局下发《国家税务总局关于印发涉外税务审计规程的通知》，同时要求涉外税务审计“由涉外税务部门中从事税务检查的部门或人员负责”。由此可以看出，涉外税收审计只是对涉外企业的税务稽查。但2008年《中华人民共和国企业所得税法》实施后，未再有相应的规定。
　　
　　与纳税评估、税务稽查的职责范围交叉。当前大企业税收管理部门开展的税务审计工作，无论管辖范围还是方法手段都有与纳税评估、税务稽查重复、交叉的地方。从工作流程来看，税务审计前期要通过一定手段到企业采集相关数据并作出分析。这与纳税评估运用数据信息作对比分析的方法，对纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，在内容和方法上都大致相同。为了得到资料信息或核实数据信息情况，税务审计采取的调取账簿、查阅账簿和询问等方式，与税务稽查手段相同。而大企业税收管理部门要求各地探索开展“多税种、跨年度、综合性的税务审计”，与税务稽查突出以往性、系统性和全面性的检查工作职责相交叉。从实际操作来看，税务审计的手段方法更为混杂。以2012年国家税务总局对河南省中原油田开展的税收服务和管理工作为例，在企业自查阶段，向企业派驻自查督导组。在没有出具任何手续的情况下，对企业2008年~2010年的账簿、凭证等资料进行检查。在数据提取分析阶段，要求企业将2008年~2010年的所有财务资料和涉税资料转换为电子格式，报国家税务总局评估组集中分析。在纳税评估实地核查阶段，大量使用稽查手段，如不出具任何文书，调取企业3个年度的所有账簿凭证等。
　　
　　与减轻纳税人办税负担的要求不符。从概念和目前的手段方法来看，税务审计实际上就是一种没有相应规程制约、没有规范性法律文书的税务稽查。现实中无论纳税评估还是税务审计至企业实地核查时，不分所属年度都行使了税务稽查的查账权、调账权和询问权等，客观上形成了对纳税人的多头检查、重复检查。税务审计与纳税评估重复提取企业数据信息也增加了纳税人的负担，违背了优化服务的初衷。同样以国家税务总局对河南省中原油田开展针对性税收服务和管理工作为例，前后四个阶段，历时8个多月，要求企业22名财务人员全部配合此项工作，要求企业所有人员（包括所有生产经营人员）不得离开，影响了企业正常工作开展。
　　
　　税务审计缺乏法律依据，与其他部门法定职责重复交叉，增加了纳税人的负担，与国家税务总局《关于做好税务系统职能转变工作的通知》要求相背离。根据国家税务总局局长王军今年6月在部分纳税人代表座谈会上关于“整合各类税务检查事项，限定每年的检查次数，避免多头重复检查”的讲话要求，应转变观念，充分认识整合检查事项、政府职能转变的重要性和必要性。
　　
　　第一，应坚持征、管、查分离，避免职责交叉。坚持征、管、查三分离的模式，严格按照税收征管法第十一条关于“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约”的规定，理顺各级税务机关内部部门间职责关系，避免在检查权限上发生职责交叉。
　　
　　第二，应整合检查事项，叫停税务审计。将税务审计对大企业数据分析和实地检查职责还原到相应的税务管理和税务稽查部门。同时根据国家税务总局《关于稽查局职责问题的通知》（国税函〔2003〕140号）要求，凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或调查取证，并对其税收违法乱纪法行为作税务行政处理（处罚）的执法活动，应由稽查部门负责。
　　
　　第三，应坚持检查计划制度，避免多头重复检查。坚决贯彻落实国家法律法规，规范行政机关对企业进行经济检查的行为。坚持实行检查计划制度，减少对纳税人正常生产经营的干扰。
　　
　　作者：河南省国税局副局长

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