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标题: 建议：打击偷逃税，税务稽查权限有必要扩充 [打印本页]

作者: ywb 时间: 2013-3-6 08:54 标题: 建议：打击偷逃税，税务稽查权限有必要扩充

来源:中国税务报作者:黄志良日期:2013-03-06

　　当前，逃税手段越来越专业和多样，税务稽查手段需要相应改进。笔者认为，有必要扩充税务稽查权限，以更有效地打击逃税行为。

　　税务机关享有的稽查权力限于税收征管法第四章税务检查中的第五十四条至第五十八条所赋予的查账权、实地检查权、责成提供资料权、询问权、商品货物流通环节检查权、存款账户查询权、税收保全或强制执行措施实施权，以及对与案件有关的情况和资料的录音、录像、照相和复制权等。现行税务稽查权限的缺陷主要有以下几方面：

　　查账权不完备。税收征管法第五十四条第一项规定，税务机关有权检查纳税人的账簿、记账凭证、报表和有关资料。本条规定中账簿、记账凭证和报表的概念是明确的，“有关资料”的概念是不明确的，现实中存在明显的理解分歧。显然，税务机关希望将检查范围扩大，以便取得可以证实违法事实存在的有力证据。而且，由于账簿、记账凭证和报表等资料滞后于经济行为形成，所反映的内容往往并不完全等同于经济主体的真实经营行为，单独对此开展检查，已经不足以完全发现被检查主体存在的涉税违法行为，税务机关当然倾向于对“有关资料”作扩张解释。

　　责成提供材料权存在缺陷。即便是税务机关依法有权检查账簿、记账凭证和报表等资料，但依据税收征管法第五十四条第三项的规定，税务机关只能责成被检查主体主动提供，而不能自行进入存放账簿、凭证等资料的地点开展检查。如果被检查主体拒绝提供有关资料，税务机关只能对被检查主体加以处罚，即处1万元以下、最高5万元的罚款。被检查主体完全可以声称未设置、保管账簿或者保管记账凭证等资料。在没有相反证据予以证伪的情况下，税务机关只能对被检查主体处2000元以下，最高1万元的罚款；如果被检查主体是代扣代缴义务人，那么最高罚款税额更低，仅为5000元。显然，这样做对违法行为人的震慑力极小，可能诱发更多的违法行为。

　　虽然享有请求公安机关配合侦察的权利，但在实践中极少使用。其中一个重要原因是，经过税务机关审批后，向公安机关提出申请，公安机关受案后，认为需要搜查的，需要按程序经检察机关批准，取得搜查证后，才能进行搜查。此时，往往已经错失最佳的取证时机。

　　传唤询问权有疏漏。税收征管法第五十四条第四款规定，税务机关有权询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况。依据现行税收法律规范的设置和税收征管法的位阶，该条规定理应被认为是税务稽查主体享有询问权的本源性的法律依据，而且在我国目前的税收法律体系中，该条规定也是税务稽查主体享有询问权的唯一法律依据。但是，该条规定存在的漏洞是显而易见的。比如，询问对象范围模糊，缺少强制传唤权，缺少有威慑力的制裁性规定。

　　笔者认为，扩充现行税务稽查权限势在必行。对税务稽查权限的扩充有以下几点构想：

　　扩充查账权的内容。对于逃税的纳税人来说，账簿、记账凭证和报表实际上只是隐瞒逃税行为的工具。税务机关仅仅检查账簿、记账凭证和报表，往往会被人为修正过的财务资料蒙蔽。因此，税务机关必须尽可能多地收集能够直接或间接反映纳税人经营情况的资料。应当以列举法的形式，明确税收征管法第五十四条第一项“有关资料”的范围。具体而言，就公司资料来说，首先应责成公司将会议记录备案，尤其是涉及经营决策的会议资料，应当有专门人员保存备查。其次，应推行统一的合同编号管理制度，对销售、采购、担保、租赁及其他各类合同分别编号，并保持合同编号连贯、完整，有专门人员保存备查。因多数合同均涉及资金给付，因此可以通过金融机构在支付资金时对合同编号进行登记管理。对于现金合同如何监管这个最大问题，笔者认为，对于企业大额支取现金，金融机构应当予以记录，并定期将记录信息传达给税务机关及其他监管机关，从而防止企业利用大额现金达到非法目的。就公司高级管理人员的个人资料而言，应允许税务机关检查高级管理人员的个人工作记录、工作总结等。

　　但是，由于目前保密制度、归责制度不完善以及稽查人员水平有限，不应当盲目扩大稽查权，暂时还不能使用“其他与生产经营有关的资料”这样的兜底条款，否则容易引起权力的滥用，损害纳税人的合法利益。

　　完善责成提供材料权。对于完善责成提供材料权，笔者认为有直接和间接两个途径。从间接途径来说，就是提高违法成本，比如提高罚款额，或设置其他处罚，增强对违法行为人的震慑力。但是，这种途径有两个问题。其一，将罚款额提高到什么程度才算具有较强的威慑力呢？其二，如果纳税人确实有其他原因不能提供资料而又无法证明时，对纳税人处以高额罚款有失公允。因此，笔者建议采取直接途径，即赋予税务机关搜查权。

　　在赋予搜查权时，应当注意两个问题。其一，应明确搜查的范围。其二，为了保障搜查权更好地发挥效用，同时避免权力滥用，创设搜查权必须设置相应完善有效的监督机制和救济机制。

　　传唤询问权的扩充。首先，立法明确询问对象，并扩大询问对象的范围。笔者认为，目前之所以传唤询问权的对象模糊，是因为纳税人、扣缴义务人的概念使用不当。纳税人、扣缴义务人既可以是各种类型的企业，也可以是机关、社会团体、民办非企业单位、部队、学校和其他单位，或者是个体工商户、个人合伙经营者和其他自然人，但前提必须是负有纳税义务或代扣代缴、代收代缴税款义务。而了解案件情况的人，未必负有纳税义务或代扣代缴、代收代缴税款义务。因此，笔者认为，应当直接引入诉讼法中“人”的概念，将所有知道涉税案件情况的单位或个人，都囊括到被询问对象中来。其次，制定税收基本法，赋予税务机关强制传唤权。将批准权限赋予市级以上稽查局局长，并同时设置监督和举报机制。再次，制定具有较强威慑力的制裁性规定，比如提高罚款额度等。

　　税法解释权的平衡。应允许省以下（不包括省级）税务局的稽查局直接向省级税务局的稽查局提出与税务稽查直接相关的法律规范的解释建议及方案，而省级税务局的稽查局则可以直接向国家税务总局提出解释建议及方案，这样可以在一定程度上缓解由于缺乏解释权而导致法律适用困难的尴尬局面，也有利于促进税务稽查法律规范的完善。

　　作者单位：辽宁省大连市国税局

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