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标题: 肖捷：一场终结了2600年“皇粮”历史的改革 [打印本页]

作者: ywb 时间: 2011-8-12 09:04 标题: 肖捷：一场终结了2600年“皇粮”历史的改革

来源：中国财经报作者：肖捷发布时间：2011-08-11

　　编者按：我国农村税费改革的伟大意义已在实践中得到很好的证明。国家税务总局肖捷局长是这场改革的亲历者，他的文章为我们更好地了解这场改革提供了一个不可多得的视角。文章分两次刊完，今天刊登第一部分。

　　在中国30多年改革开放历程中，围绕解放和发展农村生产力进行的一系列重大改革，不仅改变了“三农”状况，也影响了中国发展进程。其中，世纪之交开展的农村税费改革，具有划时代的意义。

　　一、税费改革的突破口选择在农村

　　20世纪90年代中后期，由于种种原因，无论城市或农村，乱收费问题相当突出，一些地方和部门越权设立收费项目，擅自提高收费标准，随意扩大收费范围。1998年，全国各类行政事业性收费达2175亿元，相当于同期财政收入的20%以上。这种分配状况直接影响了财力资源的合理配置，加重了企业和群众负担；收费资金由部门或单位自管自用、脱离监督，加剧了社会分配不公和腐败现象的发生。时任国务院总理朱镕基同志在九届人大一次会议记者招待会上明确指出，对此必须整顿和改革。

　　（一）税费改革总体思路：一清、二转、三改、四留

　　为从根本上改变分配领域的混乱局面，在中央下决心进行税费改革后，财政部会同有关部门就此问题开展了大量调查研究，并梳理出税费改革的总体思路：即对各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费，区分不同类别和情况，分别采取“一清、二转、三改、四留”的改革措施，建立以税收为主、少量规费为辅的政府收入分配体系。“一清”是指根据转变政府职能和建立公共财政的发展方向，在对各种规费进行全面清理整顿的基础上，取消不合法和不合理的收费项目。“二转”是按照政企职责分开的要求，将一些不再体现政府职能的收费，转为经营性收费，所得收入要依法纳税。“三改”是将一部分具有税收特征的收费，改为相应的税收，纳入政府税收体系。“四留”是保留少量必要的政府收费，并实行规范化管理。上述税费改革的总体思路，也为以后陆续进行的税费改革确立了基本价值取向。

　　改革思路明确之后，接下来就要考虑在哪个领域率先取得突破。

　　（二）燃油税改革搁浅，农村成为改革的突破口

　　当时，公路“三乱”问题愈演愈烈。收费过多过滥，加重了各方面负担；稽征机构重叠设置，征收成本高；收费负担不公平，有悖于“多用路者多付费、少用路者少付费”的原则；资金管理和使用不规范，坐支挪用现象时有发生。为解决这一问题，1998年3月，中央提出将交通和车辆税费改革作为整个税费改革的突破口，推动其他方面的税费改革。

　　从1998年4月开始，财政部、原国家计委会同有关部门组成交通和车辆税费改革方案部际协调小组及办公室，经过深入调查研究，广泛征求各方面意见，研究制定了《交通和车辆税费改革实施方案（草案）》。后来，车辆购置税如期出台，成功地替代了车购费；燃油税改革因故“搁浅”，失了出台时机。令人欣慰的是，2008年，经过10年“怀胎”之后，燃油税改革措施终于推出。

　　在燃油税改革受阻后，税费改革工作并未停止，需要寻求新的突破口。在对当时的经济社会发展形势进行全面分析后，经过审慎考虑，中央决定将税费改革的重点转向农村，从规范农村分配关系入手，探索减轻农民负担的治本之策。

　　其时，我国农业经济增长缓慢，农产品价格下滑，农民收入长期徘徊，乡村治理的矛盾较为尖锐，因农民负担过重引发的群体性事件时有发生。据统计，1999年全国农民直接承担的税费总额约1450亿元，人均负担税费140多元。其中，农民缴纳的农（牧）业税、农业特产税、屠宰税等近300亿元，村提留乡统筹费约600亿元，“两工”中的以资代劳及其他各种社会负担（包括行政事业性收费、集资、罚款、摊派等）约500亿元。另外，1999年全国农村劳动力承担“两工”约82亿个，劳平17个。当时社会上流传着“头税轻，二税重，三税是个无底洞”的顺口溜。“头税”是指300亿元的农业各税，人均32.5元：“二税”是指600亿元的提留统筹费，人均65元，尽管较重，但有法可依、有账可算；农民最为不满的是各种不合理集资、摊派和收费，也就是被农民视为“无底洞”的“三税”，名目繁多，数额巨大，是导致农民负担过重而又久治不愈的症结所在。

　　（三）地方自主进行“费改税”，农村税费改革在萌动

　　一些地方为缓解农村社会矛盾，保证税费顺利收缴，相继进行了不同形式的税费改革尝试。基本做法有两种：一是湖南省武冈市的“费改税”，主要是将统筹提留费改为征收“农村公益事业建设税”，按不超过农民上年人均纯收入的4.8%收取，纳入乡镇财政管理，专款专用。二是河北省正定县、魏县、大名县和安徽省太和县等实行的农村“税费合并”征实，将农业税收入缴入财政金库，乡统筹费纳入财政专户，村提留款实行村有村用，乡农经站代管，专款专用。

　　这些早期自发进行的局部改革尝试，是地方为解决农民负担过重问题的最初实践。通过实地调研和比较分析，我们感觉，这些改革对于加强税费管理，提高税费使用透明度，减轻农民额外负担起到了一定作用，但做法不尽规范。譬如，有的地方不加区别地将农业税、农业特产税、耕地占用税等纳入税费改革范围，按土地分摊；有的地方则不分税费性质，将一些不合法的收费项目也纳入税费合并征收；有的地方在无税收立法权的情况下，自行将村提留乡统筹改为农村公益事业建设税，或自行取消农业税、农业特产税等。

　　尽管一些地方的改革尝试有不甚妥当的做法，但仍然为随后在全国组织的改革试点探索了经验。

　　二、改革试点方案酝酿和形成过程

　　为确保改革试点取得成功，工作班子面临的一项紧迫任务就是在统一各方面认识的基础上，抓紧研究制定一套科学、规范的改革试点方案，并选择一些地区进行试点，以积累经验，完善政策，逐步在全国范围内实施。

　　从1998年9月成立税改三人小组，到2000年3月中央出台7号文件，农村税费改革进行了近一年半的准备。期间，工作班子抽调人员集中办公，对如何有效治理农村“三乱”、解决平摊农业特产税、按人头征收屠宰税、强行以资代劳等问题开展深入调研，为改革方案最终形成奠定了基础。

　　（一）国务院成立税改三人小组和工作班子

　　中央农村工作领导小组决定成立税改三人小组。

　　1998年9月30日，时任国务院副总理温家宝同志主持召开中央农村工作领导小组会议，决定由财政部部长项怀诚牵头，与农业部部长陈耀邦、中农办主任段应碧共同组成农村税费改革工作小组，也就是通常所说的三人小组，主要负责农村税费改革组织协调工作。

　　三人小组的成立，标志着农村税费改革组织领导体系正式建立起来，改革工作提上重要议事日程。三人小组认真贯彻中央关于开展农村税费改革的重要指示精神，落实任务分工和时间安排，组织开展专题调研，指导设计改革试点方案，出色地履行了职责。在他们的组织协调下，农村税费改革方案研究制定工作加速推进。随着改革范围的扩大，2004年3月，经国务院同意，三人小组扩充为七人小组，增加时任中央编办主任李铁林、教育部部长周济、税务总局局长谢旭人、国务院副秘书长张勇为税改工作小组成员。后来，根据工作需要和部门领导变动，工作小组成员相应做出调整，但密切合作的工作机制和良好的工作作风一直延续下来。

　　根据工作需要，组建相应的工作班子。

　　三人小组成立后，为尽快开展工作，1998年10月陆续从财政部、农业部、中农办、国务院体制改革办公室、国家税务总局、国家发展计划委员会、民政部等部门抽调人员组成临时工作班子。2000年3月，国务院同意正式成立农村税费改革工作小组办公室，挂靠财政部。

　　当时我任财政部综合司司长，工作班子组建时，三人小组安排我和陈晓华同志（时任农业部经管司司长，现任农业部副部长）、唐仁健同志（时任中农办局长，现任中农办副主任）牵头负责，他们都是有思想、有作为，真心实意为老百姓办事的专家型领导。工作小组办公室成立后，我作为工作小组办公室的第一任主任，与陈晓华和唐仁健同志共同负责办公室工作。办公室成员包括来自中央编办、国务院体改办、国务院法制办、财政部、国家发改委、农业部、教育部、民政部、监察部、审计署和国家税务总局相关部门的负责同志。各成员单位在各自职能范围内扮演着积极推动相关配套改革的重要角色。中央编办主要在推进乡镇机构改革、完善基层治理机制上发挥作用；国务院体改办参与改革总体方案的研究和设计；国务院法制办着力于修改法规，完善相关制度；财政部牵头负责健全公共财政体制，完善县乡财政管理体制；国家发改委参与治理农村乱收费；农业部负责农民负担监管，建立监管长效机制；教育部负责规范农村教育收费，改革完善农村教育管理体制；税务总局负责规范农业税征收，健全征管体制；民政部负责调整乡村布局，完善五保供养制度；监察部、审计署主要在监督改革政策落实，确保改革资金专款专用上发挥职能作用。

　　（二）组织开展一系列专题调研

　　尽管当时已经掌握了一些有关农村税费的数据和资料，但真正进入实质性政策设计阶段，工作班子的同志们普遍感到，农村税费改革情况十分复杂，涉及到“三农”问题的诸多方面，不可能一蹴而就地从根本上解决所有问题。

　　面对错综复杂的“三农”问题和改革形势，按照三人小组领导的指示，我和晓华、仁健同志共同商量，第一步先要理出若干重点问题，集中力量进行调研并提出思路性意见。经过梳理归纳，大家提出的问题包括：农村“三乱”如何处理、农业税收如何调整和规范、村级办公经费如何保障、村内公益事业建设资金如何筹集、乡村公共服务如何提供等。尽管当时办公室专职人员很少，但大家都将调研工作当作一件大事，任务分配下来后，不管是哪个部门的同志，领了任务就走，都非常珍惜能够亲身参与这项改革的历史机遇。

　　调研工作首先从饱受诟病的农村“三乱”问题入手。经过明察暗访和座谈交流，大家对此问题有了更深刻的认识，共同的结论是，农民负担重，根子在“三乱”，不采取有效措施清除，减轻农民负担就是一句空话。当时涉农收费繁杂，有面向社会公众收取的合法费用，也有专门针对广大农民收取的费用。在进行分类甄别，征求中央有关部门和地方意见后，大家一致认为，政府收费政策应体现公平原则，对歧视性收费项目应一律取消。因此，工作班子在研究改革方案初步设计时，都一致主张取消专门面向农民征收的各种行政事业性收费和政府性基金、集资。

　　农业税、农业特产税、耕地占用税和屠宰税，是涉及农民的农业税收。其中，农业税已有近2600年的历史，种地缴“皇粮”是农民世代相传的义务。我们从调研中了解到，1997年全国农业税实际负担率平均为2.5%，但名义税率达到15.5%.执行中的突出问题是，农业税率弹性较大，各地执行税率参差不齐，农民负担不均衡，借征收农业税之机搭车收费的问题相当严重。针对这种情况，工作班子向三人小组建议，在规范征管的基础上适当降低农业税税率，以体现公平负担、合理负担原则。考虑到当时为应对亚洲金融危机，实施积极的财政政策，中央财政赤字和债务增加，难以过多承担降低税率形成的减收压力，最初设想，调整后的农业税仍实行地区差别比例税率，最高不超过常年产量的5%，农业税附加定为10%.农业特产税是针对农业特产收入征收的一种税，主要是为了平衡粮食和农业特产品之间的比较收益。但一些地方在执行中存在着不管是否种植或养殖特产品都收取农业特产税，或在同一块土地上重复征收农业税和农业特产税，或按人、地平均摊派征税等混乱现象。考虑到农业特产品主产区对农业特产税依赖程度较高，为有效调整不同作物之间的比较利益，我们建议继续保留农业特产税，但要坚决避免重复征税、杜绝按人头或地亩均摊征税。耕地占用税是针对占用耕地建房或从事其他非农建设行为征收的一种税，一些基层在实际执行中存在随意扩大征收范围、提高征收标准等问题，同样也有待规范征收行为。屠宰税按人头平摊，“猪头税”变成“人头税”，引发农民普遍不满。鉴于屠宰税税源零星分散、征收成本高，为鼓励生猪发展，我们提议取消屠宰税。

　　村级组织运转经费和乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等支出，过去靠收取村提留和乡统筹费解决，收取标准为农民上年人均纯收入的5%.由于当时对农民人均纯收入计算标准不一，一些地方为了多征提留统筹费而有意抬高人均收入水平，农民对此反应强烈。在研究解决方案时，大家认为，向农民按固定比例收取提留统筹费，虽然有政策依据，但操作弹性太大，很容易加重农民负担，应予取消。至于村级办公费、管理费等支出，则应在取消接待费的基础上由调整后的农业税附加中开支。关于义务教育、五保供养等公共服务开支，前期自发进行试点的地区已集中反映出这方面经费无法正常保障、管理体制不合理等问题，经过多方征求意见，我们提出了撤销乡镇教育办公室，并将教育经费、教师工资实行“以县为主”管理的建议。对于以前由统筹提留费解决的道路维护、计划生育、五保供养等支出，应纳入公共财政保障范围，以减轻乡村组织的支出压力。

　　劳动积累工和义务工，是我国农村实行的一项劳动积累制度，是农村集体公益事业发展的重要保障。但是，超规模使用“两工”并强行以资代劳是比较普遍的问题。为有效遏制加重农民负担的行为，合理引导农民积极参与农村公益事业建设，我们认为应研究解决农村公益事业建设投入新途径，逐步取消“两工”。由于“两工”主要用于村内公益事业，受益者是广大村民，先建什么后建什么，应该由大多数村民说了算，所以，当时考虑通过实行村民一事一议的办法，把村内事交由村民议、村民定、村民管。

　　通过有针对性地开展专题调研，工作班子对农村税费改革必须面对的几个焦点问题基本理出了头绪。虽然大家时常会围绕一些制度安排的具体事项争论得面红耳赤，但目的都是为了使改革方案的设计更加科学合理。

　　（三）改革方案逐步成型

　　通过广泛调查和深入讨论，工作班子对改革方案的架构确立了比较清晰的线条。首先，要有效遏制“三乱”，必须取消各种乱收费，切实将农民过重的负担减下来；其次，要解决规范征收问题，坚决杜绝随意征税、平摊税收等行为；再其次，要研究取消不合法不合理的收费、集资后，基层组织运转和公益事业建设资金来源问题；最后，要积极推进转变政府职能和乡镇机构等配套改革，寻求治本之策。总之，要以减轻、规范、稳定为指针，从轻确定农民负担水平，保障农民合法权益。

　　在认识统一的基础上，我们及时向三人小组领导报告，三人小组专门召开由有关部门和基层同志参加的座谈会，直接听取部门和基层同志的意见和建议。

　　1999年1月中旬，三人小组联名向中央报告了当前农民税费负担的基本状况，以及实施农村税费改革的指导思想、基本原则、主要内容和下一步工作安排意见。时任国务院总理朱镕基同志批示：要改就要减轻农民负担，换汤不换药，不动大手术不如不改。

　　1999年3月中旬，三人小组在京再次召开部分省份座谈会，进一步听取有关方面意见和建议。4月下旬，国务院办公厅将三人小组报送的《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》印发各省、自治区、直辖市人民政府及国务院各部委、各直属机构主要负责同志研究并提出意见。5月中旬，三人小组派出调研组赴云南对农业特产品集中产区的税费改革政策进行调研，随后赴内蒙调查牧区税费负担情况。6月中旬，工作班子召开黑龙江、山西、甘肃、江苏、安徽、河南、湖北等省及国务院有关部门参加的座谈会，研究讨论改革和完善农业税收制度等问题。10月13日，国务院第50次总理办公会议听取了项怀诚同志关于农村税费改革若干重大政策问题的汇报，议定抓紧起草农村税费改革政策文件。1999年11月22日，温家宝同志主持召开会议，原则通过《中共中央、国务院关于进行农村税费改革的决定（代拟稿）》。

　　为慎重起见，1999年年底，按照国务院领导要求，三人小组在京召开了部分省份农村税费改革座谈会，重点讨论农业税税率调整等问题。与会同志结合本地实际认真测算分析后认为，5%的农业税税率和10%的附加可能偏低。按此测算，一些省份的收支缺口大约在10亿元左右，难以满足基层政权运转和提供公共服务的基本需要。座谈会后，根据地方的意见，按照既要减轻农民负担，又要考虑各方面承受能力的原则，经过反复测算，拟将农业税税率确定为最高不超过7%，新的农业税附加按不超过农业税正税的20%征收。会议对其他重点问题也进行了讨论研究，达成了一致意见。

　　2000年2月3日，受国务院委托，项怀诚同志向中央政治局常委会做了关于开展农村税费改革试点工作的汇报。2000年2月18日，中央政治局会议讨论通过了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知（代拟稿）》。会上，江泽民同志指示，农村税费改革关系9亿农民的切身利益，改革的方向是正确的，一定要把这件事办好。

　　（四）中央7号文件的发布，标志着农村税费改革开始进入实施阶段

　　2000年3月2日，中共中央、国务院以中发[2000]7号文件下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，明确了农村税费改革的重大意义、指导思想、基本原则和主要内容，对试点工作提出了具体要求。中发7号文件的发布，是农村税费改革的一个标志性事件，表明经过一年半的认真准备，改革开始进入具体实施阶段。

　　从事或熟悉农村税费改革的同志，习惯用“三取消、两调整、一改革”来概括2000年农村税费制度改革试点的主要内容。所谓“三取消”，一是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。乡村两级义务教育、中小学危房改造、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排；修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取；农村卫生医疗事业逐步实行有偿服务，政府适当补助。二是取消屠宰税。三是取消统一规定的劳动积累工和义务工。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定，农民筹资筹劳的上限标准授权省级人民政府确定。所谓“两调整”，一是调整农业税政策。农业税按照农作物的常年产量和规定税率依法征收，常年产量以1998年前5年农作物的平均产量确定并保持稳定，新的农业税实行差别税率，最高不超过7%；牧业税负担按照略低于新的农业税负担的原则确定。二是调整农业特产税政策。农业税和农业特产税不重复交叉征收，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税；对在农业税计税土地上生产的农业特产品，可以只征收农业税或只征收农业特产税；在农业特产品集中产区也可以只征收农业特产税。农业特产税税率按照略高于农业税税率的原则进行适当调整。所谓“一改革”，就是改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的继续保留外，其余支出采用最高不超过新农业税的20%征收农业税附加解决。

　　三、改革试点由点到面的发展历程从规范农村税费到最终取消农业税，大致经历了两个阶段：一是2000年起对农村税费进行规范，正税清费；二是2004年起逐步减免农业税，直至全面取消农业税。

　　（一）逐步扩大试点范围

　　2000年安徽试点启动，改革拉开序幕。

　　在农村税费改革方案研究起草过程中，曾经设想从东、中、西部各选一个有代表性的省份进行试点，以积累经验，完善政策。当时表示有试点愿望的省份有5、6个。后来，改革方案在征求地方意见时，有的省份因对改革可能遇到的困难和风险不托底，加上担心中央财政不安排专项补助，打了“退堂鼓”，只有安徽、甘肃两省表示愿意承担改革试点任务。1999年12月初召开部分省份农村税费改革座谈会，听取地方对《关于农村税费改革的意见（讨论稿）》的意见时，时任安徽省常务副省长（现任国家发改委主任）张平同志向温家宝同志汇报了有关情况，代表省委、省政府建议中央将安徽列入全国农村税费改革试点省，并表态如果中央同意在安徽全省范围内进行改革试点，安徽将全力以赴，认真做好相关工作，确保改革顺利实施。

　　2000年1月11日，国务院第57次总理办公会议听取了项怀诚同志关于农村税费改革试点工作情况的汇报，同意选择安徽、甘肃两省作为首批试点省份。后来，国务院正式确定安徽省率先开展试点。

　　2000年4月8日，安徽省人民政府向国务院正式上报了《关于请批准安徽省农村税费改革试点方案的请示》。4月11日，温家宝同志率队亲赴安徽进行深入考察和调研，对农村税费改革试点工作提出明确要求。随后，国务院于4月23日作出批复，原则同意安徽省试点方案。

　　继“大包干”改革之后，安徽省发扬敢为人先、勇于创新的精神，在全省范围内率先进行农村税费改革试点。为做好试点工作，安徽省成立了农村税费改革领导小组，各市、县、乡镇都成立了相应的领导班子和办事机构，实行党政主要领导负责制。省委、省政府主要负责同志和分管同志亲自深入基层和农户开展调研，直接听取基层干部和农民群众的意见和建议；组织有关部门对1993年至1998年全省主要农作物产量、二轮承包土地面积、农业人口、农业税收和乡统筹、村提留等86个指标，进行全面细致的统计调查、测算和分析；统一印制农村税费改革通告和发放到每个农户手中的致广大农民群众的公开信，广泛宣传改革政策；组织开展政策培训，统一操作规范，提高基层干部的政策水平；及时妥善处理突发事件，加强信访和督促检查，确保改革政策落实到位。经过艰苦努力，试点工作取得了农民负担由过重到较轻、由治标到治本的重大转变，农村公共服务由农民承担向公共财政保障的重大转变，基层治理由管理型政府向服务型政府的重大转变，为全国推进改革积累了宝贵经验。

　　2001年改革步伐放缓，江苏改革应运而生。

　　2001年3月24日，在总结安徽试点经验的基础上，国务院下发《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，继续完善农村税费改革有关政策。主要是：允许地方在农业税及附加总体负担水平不超过8.4%的前提下，通过适当降低农业税税率，相应提高农业税附加比例的办法，增加村级收入；妥善解决取消“两工”后出现的问题，明确凡属于长江、黄河、洞庭湖、鄱阳湖等大江大河大湖地区，进行大中型水利基础设施修建和维护，所需资金应在国家和省级基本建设投资计划中予以重点保证，农村小型农田水利建设项目应从地方基本建设计划中安排资金，坚决取消基本建设投资中要求农民出资出劳进行配套的做法等。

　　根据国际国内经济形势的变化，以及安徽改革试点中出现的农村义务教育经费保障缺口较大、乡村运转较为困难、农民负担面临反弹压力等问题，为保证改革稳妥进行，2001年4月25日，国务院办公厅印发《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，对农村税费改革试点工作部署进行了适当调整。明确2001年试点工作的重点是，继续做好安徽全省的试点，进行局部试点的省份不再扩大范围，没有进行局部试点的省份可选择个别县市试点。未进行改革试点的地区，继续做好改革试点准备工作。

　　当时全国扩大改革试点的会议已经召开，各地按照部署都做了安排，有的省份甚至发了告农民群众书，试点步伐突然放缓，一些地方很不理解，纷纷打电话询问。按照三人小组的要求，工作班子一一向地方同志耐心解释，同时继续研究完善相关改革政策。

　　正当2011年全国改革试点可能暂缓时，江苏省结合本省实际，在2000年选择4县市进行试点的基础上，于2001年起在全省范围内自主开展改革试点。时任江苏省委书记回良玉同志亲自领导和推动了这场改革。江苏省按照“旨在减负，重在兼顾，成在配套”的思路，周密制定改革方案，通过认真落实中央7号文件精神，切实减轻农民税费负担；通过乡村布局调整、乡镇机构改革和农村义务教育管理体制改革等，降低乡村基层组织运行成本；通过切实加大财政转移支付力度，保障基层组织正常运转；通过积极稳妥化解村级债务，努力增强村集体经济实力。由于江苏省财力和治乱减负等基础较好，前期准备充分，改革试点进展顺利。中央有关部门和地方同志从对安徽和江苏改革试点的比较分析中有了更多的选择和参照。

　　2002年改革步伐加快，试点省份扩大到20个。

　　2001年12月上旬，经国务院同意，三人小组在江苏无锡召开了全国农村税费改革试点工作座谈会，总结交流改革试点经验，研究完善改革政策措施。会后，三人小组向国务院上报了《关于全国农村税费改革试点工作座谈会情况及2002年扩大试点范围问题的请示》。2002年3月13日，国务院第125次总理办公会议听取了项怀诚同志的汇报，同意农村税费改革按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则进行。要对改革中可能遇到的困难有充分估计，根据中央财政转移支付补助资金和地方财力可能，在努力做到确保农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要的前提下，周密安排，慎重确定局部试点省份的范围。

　　综合考虑地方改革意愿、局部试点情况和财力条件等因素，国务院陆续批准一些省份以省为单位开展试点。当年，全国试点省份扩大到20个，改革步伐明显加快。

　　2003年改革全面推开，试点顺利进行。

　　党的十六大以后，农村税费改革工作又翻开了新的一页。在2002年底召开的中央经济工作会议上，中央领导同志明确提出，农村税费改革试点工作，要在总结经验、完善政策的基础上全面推开。要把减轻农民负担同精简机构、搞好农村义务教育结合起来，妥善解决改革中遇到的矛盾和问题。2003年3月27日，国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，并随即在京召开全国农村税费改革试点工作电视电话会议，国务院总理温家宝作了重要讲话，回良玉副总理对落实会议精神提出了具体要求。至此，农村税费改革在全国范围内全面推开。

　　国务院《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》中明确，在试点地区，无论是一个省、一个县，还是一个乡、一个村，从总体上计算，改革后的农民负担要比改革前有较大幅度减轻，做到村村减负，户户受益。注意解决好毗邻地区同等耕种条件土地的农业税负担相差过于悬殊的问题，促进农业税负担公平合理。结合深化粮食流通体制改革，开展政府对农业和农民补贴方式改革试点，逐步建立和完善直接补贴农民的办法。暂停执行对不承包土地并从事工商业活动的农村居民收取资金用于村内公益事业的政策。暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠，积极探索化解乡村债务的措施和办法。

　　由于有安徽、江苏等省率先试点积累的经验，对改革中可能出现的问题进行了认真研究，提前准备了应对措施，全国改革试点工作得以顺利推进。

　　（二）全面取消农业税

　　2004年以后农业税逐步减免，最后全部取消。

　　2004年，中央着眼于实现粮食稳定增产、农民持续增收的大局，作出了五年内取消农业税的重大决定，并率先在黑龙江、吉林两省进行免征农业税试点，其他省份降低农业税税率，取消了除烟叶外的农业特产税。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议以162票赞成、1票弃权、0票反对的表决结果，通过了关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。2006年3月，温家宝总理在第十届全国人大第四次会议上宣布：今年在全国彻底取消农业税，标志着在我国实行了长达2600年的这个古老税种从此退出历史舞台，这是具有划时代意义的重大变革。

　　从2000年安徽省率先进行改革试点，到2006年全面取消农业税，前后经历了6年时间。这6年，我国综合国力显著增强，经济社会发生了重大变化；这6年，我国农村基础设施和公共服务逐步完善，统筹城乡发展迈出重要步伐；这6年，农村税费改革推动了农村体制机制创新，为农村发展注入了新的动力。6年间，在党中央、国务院的坚强领导和工作小组的大力支持下，工作班子的全体同志始终以认真负责的态度、开拓创新的勇气、实事求是的作风和团结协作的精神，积极投身于这场世纪之交的重大改革，并为改革顺利推进贡献了绵薄之力。

　　2006年，农村税费改革转入到农村综合改革的新阶段。2006年10月8日，国务院下发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发[2006]34号），决定将改革的重点转向乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制等领域，全面推进农村综合改革，逐步建立起精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，为社会主义新农村建设提供体制保障。这是农村领域的又一场重大制度创新和社会变革，任重而道远。

　　四、各级财政为农村税费改革顺利实施提供了财力保障改革之初，为了积极推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制等相关配套改革，促使地方政府把各项工作做得更加扎实，达到减轻、规范、稳定农民负担的改革目标，实现农村社会长治久安，虽然中央财政已按国务院要求准备了转移支付资金，但从工作着力点上考虑，在改革试点进行前一直没有对地方宣布财政转移支付政策。在安徽试点过程中，基层普遍反映改革后财政减收太多，仅靠精简机构和压缩人员消化不了，安徽省提出需要中央财政给予支持。经国务院同意，财政部对安徽省农村税费改革给予了专项补助。

　　随着农村税费改革试点工作的推进，国务院要求采取切实有效措施减轻农民负担，对地方财政因减免农民缴纳的统筹提留费和其他行政事业性收费带来的支出困难，由中央财政通过转移支付等方式给予适当补助。强调要合理确定中央财政补助的数额，制定规范的转移支付办法。

　　由于我国东、中、西部经济社会发展存在较大差异，在设计中央对地方农村税费改革财政专项转移支付方案时，需要体现区别对待、重点倾斜的原则。一方面考虑农村人口、粮食产量等客观因素，另一方面根据地方财政困难程度确定转移支付系数，对西部、中部和东部地区分别实行100%、80%和50%的补助系数，对北京、上海、天津三大直辖市实行自费改革，中央不予补助，即零补助。这就是当时业内人士常说的“1850”补助办法。

　　在安排全国农村税费改革专项转移支付时，因中央财政比较困难（2000年中央财政赤字2597亿元），原先设想中央财政每年专项安排200亿元至300亿元就够了，但随着改革向纵深推进，亟待解决的问题愈来愈多，需要财政安排的转移支付资金也远远超过预计的数额。为了确保农民负担不反弹，中央财政克服困难，积极调整支出结构，加大对改革的支持力度，2000年至2010年的10年间，中央财政累计安排农村税费改革专项转移支付资金5700多亿元。地方各级政府也采取措施，努力增加对基层改革的支持。

　　实践表明，这样一场涉及农村多个领域的重大改革，没有财力保障是难以取得成功的，为此支付相应的改革成本也是完全必要的。通过财政专项转移支付，不仅大幅度减轻了农民负担，而且花钱“换”来了一个农村公共服务由财政供给、城乡二元结构逐步消除的新局面。这既是历史发展的必然，也是公共财政的应有之义。

　　五、农村税费改革的重大意义将在中国历史上留下光辉一页在党中央、国务院的坚强领导，地方各级党委、政府的精心组织和有关部门的共同努力下，通过广大农民的积极参与，农村税费改革完成了既定任务，实现了预期目标。随后进行的农村综合改革继续将农村体制机制改革引向深入，进一步完善了农村上层建筑，化解了农村社会矛盾，促进了各项强农惠农政策的实施，加快了城乡统筹发展的步伐，开创了“三农”工作新局面。

　　首先，农村税费改革拉开了新时期农村改革的序幕。党的十一届三中全会后，我国的改革始于农村。以家庭联产承包经营为核心的农村经营体制改革，极大地解放和发展了农村生产力。进入新世纪伊始，中央坚定地实施农村税费改革，理顺农村分配关系，大幅减轻农民负担；随之进行的农村综合改革以促进农村上层建筑变革为核心，着力解决基层行政管理体制不适应农村生产力和农村公共产品供给体制不适应公共服务保障等问题。经过坚持不懈地深入推进农村改革，长期困扰“三农”发展的体制机制性矛盾将得到根本解决。

　　其次，农村税费改革建立了农民减负增收的长效机制。从改革试点起步，到全面取消农业税，通过配套推进乡镇机构、农村义务教育管理体制和县乡财政管理体制改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患，不仅走出了“黄宗羲定律”的怪圈，而且使广大农民得到了越来越多的实惠。农业税费取消后，每年减轻农民负担1300多亿元，农民人均减负140元。在少取或不取的同时，国家加大对农民多予的力度，实行对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等强农惠农政策，改善农业生产条件，降低农业生产成本，促进农民增产增收。党的惠农富民政策，得到广大农民衷心拥护，广大农村呈现出和谐稳定的良好局面。

　　第三，农村税费改革开启了统筹城乡发展的大门。从治理农村“三乱”、农业税少取或不取，到对农民全方位的多予，打破了长期以来农村事情农民办的传统理念和制度安排，带来了农村义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业和公共服务供给机制的重大变革，极大地触动了城乡二元体制。缩小城乡差距、统筹城乡发展，已成为亿万农民过上幸福美好生活的新期盼。先期进行的农村税费改革和正在进行的农村综合改革，对加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，起到了先导性和推动性作用。

　　第四，农村税费改革规范了政府分配行为。农村税费改革作为治理上世纪末分配领域混乱局面的突破口，在规范收入分配关系方面产生了示范效应。以此为开端，国家不断加大税费改革力度，加强非税收入管理，深化收缴改革，将属于一般预算收入性质的行政事业性收费等纳入公共财政预算管理，改变了部门自收自用的状况，政府分配行为进一步得到规范。2010年，全国行政事业性收费收入6648.61亿元，相当于同期财政收入的8%，比改革前的1998年下降了14个百分点。这种变化也充分表明，税费制度改革作为一项带有基础性、根本性、长远性的制度安排，在规范分配关系、理顺分配秩序方面起到了重要作用。

　　第五，农村税费改革促进了基层民主政治建设。农村税费改革是一场涉及农村经济、社会、文化、政治的重大变革和制度创新。在改革推进过程中，充分尊重农民主体地位，顺应民意、集中民智、凝聚民力，调动农民参与改革的积极性。通过发放“告农民书”、农民负担“明白卡”等方式，让农民享有知情权和监督权，对不符合国家法律法规的各种乱收费，农民有权用法律维护自身权益不受侵犯。农村公益事业建设实行“一事一议”，政府通过财政奖补政策，引导村民对村内事务实行民主决策、民主管理和民主监督，农民享有充分的选择权和受益权。健全完善村级运转经费保障机制，推进村务公开和财务公开，加强农民负担监管，切实保障农民的物质利益和民主权利。

　　10年的改革走过了一段艰辛而辉煌的历程。诸多难以忘却的回忆，已成为历史瞬间的记录。作为这场改革的亲历者，我想借这个机会，向工作班子的所有同仁致以诚挚的谢意，感谢他们为这场改革做出的努力和贡献。

　　谨以此文纪念中国农村税费改革10周年。

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