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　　改革开放30年，我国税收立法经历了怎样的进程，发生了什么变革，取得了哪些立法经验？带着这些问题，记者最近采访了北京大学法学院教授、博士生导师刘剑文。
　　税收立法与改革开放同步发展
　　刘剑文指出，我国的税收立法与改革开放是同步的。改革开放之初，我国为配合吸引外资的政策，确立对外商投资企业征税的依据，于1980年、1981年先后制定出台了《个人所得税法》、《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》。刘剑文认为，这个时期是改革开放30年税收立法发展的第一个阶段。该阶段税收立法的特点是注重对涉外企业立法的位阶，制定了三部所得税法，为外商营造了良好的法律环境，对打开国门、吸引外资发挥了积极作用。
　　从改革开放初期到1993年是改革开放30年税收立法发展的第二个阶段。这个时期我国国有企业的税收立法改革比较缓慢。改革开放以前，国营企业财务由国家财政统收统支，这极大地限制了企业发展的积极性、主动性。1983年、1984年国务院先后发布《关于对国营企业征收所得税的暂行规定》、《国营企业第二步利改税试行办法》、《国营企业所得税条例（草案）》和《国有企业调节税征收办法》。以这些法规为依据，我国对国有企业完成了两步利改税，用税法的形式把国家与企业的分配关系固定下来，改变了过去国家和国有企业分配上的任意性。这个时期我国税法体系呈现内外有别、外外有别、内内有别的特点。内外有别，即内资企业和外资企业适用不同的企业所得税法。外外有别，即两部涉及外商的所得税法存在很大差异，并且条款规定不公平。内内有别，即1991年前对内资企业是按身份征收所得税，不同性质企业分别适用不同的所得税法规。这些法规包括《国营企业所得税条例(草案)》、《集体企业所得税暂行条例》、《城乡个体工商业户所得税暂行条例》等。本着统一立法、加强征管的原则，全国人大于1991年4月9日通过了《外商投资企业和外国企业所得税法》，合并了两部涉外企业所得税法，实现了外资企业所得税的统一。
　　1994年以来是改革开放30年税收立法发展的第三个阶段。这一阶段税收立法亮点纷呈。1992年党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在这种背景下，1994年我国进行了一次全方位的税制改革。其改革力度之大、利益调整之深、影响范围之广都是前所未有的。在流转税方面，国务院发布了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》，形成了一个以规范化增值税为主体税种的，消费税、营业税、关税互相协调配套的流转税税法体系。其中一个重要特点是内外资统一适用统一的流转税制度，在流转税领域解决了内外有别的问题。在所得税方面，国务院发布《企业所得税暂行条例》，合并了原来的国营企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税，对内资企业开征统一的企业所得税。将原个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税合并，建立统一的个人所得税制，实行修订后的《个人所得税法》。这样就形成了《企业所得税暂行条例》、《外商投资企业和外国企业所得税法》及《个人所得税法》并存的局面。这次税制改革为后来的税收法治建设奠定了良好基础，税收收入从此稳步快速发展。在上述实体法发生重大变革的同时，税序法的改革也迈出重要步伐。第七届全国人大常委会于1992年9月4日通过了《税收征管法》，这是新中国成立后颁布的第一部税收征管法律，改变了过去在税收征管程序中无法可依的状况。该法于1995年进行了第一次修改。
　　2001年我国正式加入世贸组织（WTO）。世贸组织倡导国民待遇原则、最惠国待遇原则。其核心问题是要求世贸组织成员降低关税，实现经济的自由流动、贸易的自由流通。此后，我国税收立法又发生了多次调整。
　　2005年修改《个人所得税法》。此次修订将工薪所得费用扣除标准从每月800元提高到1600元，减轻了工薪阶层税收负担，更好地发挥了税收调节收入分配的功能作用。值得一提的是，全国人大决定就调整个人所得税工薪所得减除费用标准举行听证会。这次立法听证会是我国最高立法机关举行的首次立法听证，体现了全国人大科学立法、民主立法的思路，表明我国立法进程中的民主程度进一步提高。这也是我国税收立法从行政主导型向立法主导型转化的重要一步。
　　2001年第二次修订《税收征管法》。在我国，审议和通过法案的程序一般实行三审制，但《税收征管法》经过三审仍未通过，一直到四审才通过，开了我国立法之先河。并且此次修订是大面积的，法律条款由过去的62条增加到94条。特别具有意义的是，第一次把“保护纳税人权利”写入法律之中，增加了大量保护纳税人权益的条款，强调了税务机关要为纳税人服务。
　　2007年统一《企业所得税法》。这项工作从1994年就开始准备，一直到2007年才完成，历经13年。《企业所得税法》实现了内外资统一法律、统一税率、统一税收优惠政策。其在内容上朝国际化、现代化、规范化、法治化迈出了大步。如建立了适合具有国际竞争力的税率制度，基本税率为25％，小型微利企业为20％，高科技企业为15％。调整了税收优惠政策，由过去以地区性优惠为主，改为以产业型税收优惠为主；以直接优惠为主，改为间接优惠为主。
　　此外，虽然很多税收立法草案没进入审议，但已做了许多工作，如税收基本法的准备工作目前进展顺利。
　　税收立法经验弥足珍贵
　　改革开放30年税收立法都留下了哪些值得总结和借鉴的税收立法经验？
　　刘剑文说，改革开放30年税收立法走过的历程告诉我们，税收立法必须以适合当时的国情为标准。一国的税收立法是一国政治变迁、经济发展和社会变革在立法领域的反映。在不同国家、一个国家的不同历史时期，所实行的税收立法体制都可能不同，并不存在一个具有普适性的税收立法体制的最优模式。在1994年以前，外资企业所得税法走过两个阶段，从分别立法到后来统一立法。内资企业按不同所有制分别立法。这种做法在我国当时的环境下是必要的，对保护纳税人利益，维护国家主权，吸引外资，都起到了非常好的作用。1994年，为强化中央宏观调控能力，提高税收收入占国民生产总值的比重，提高中央财政收入占整个财政收入的比重，税收立法确立了以保证税收收入及时、足额入库为重的目标。实践证明，这次税收立法改革取得了很大的进步和成功，并逐步与国际惯例接轨。因此，今后我国的税收立法必须建立在客观经济发展水平的基础之上，既不能超越这一阶段，也不能落后这一阶段。发达国家的经验并非一定适合中国，其先进的做法也不一定适合于当前阶段的中国。
　　我国税收立法只有坚持民主立法、科学立法的理念，才能真正既是国家税收收入保障之法，也是纳税人权利保护之法。刘剑文指出，税法的本质就在于兼顾国家税收和纳税人权利，是利益协调之法。无论是1994年的税收立法，还是《个人所得税法》、《税收征管法》的修订都体现了这一点。在这方面，《企业所得税法》的统一，更是为我们留下了弥足珍贵的经验。如同其他税收立法一样，《企业所得税法》触及多方面的利益，其中包括立法机关与行政机关、行政机关与行政机关、中央与地方、国家与纳税人、内资与外资之间等多种利益的博弈。新《企业所得税法》较好地兼顾了这些利益，体现了立法的民主性。在《企业所得税法》立法过程中，不同利益主体都充分表达了各自的利益诉求。各种不同的市场主体、经济利益团体、各地方政府、中央各部委都基于自身利益最大化的诉求，积极参与到统一企业所得税法的讨论之中，充分表达自己的意愿，维护自身的合法权益。最为典型的是2005年1月，包括微软、摩托罗拉、戴尔、宜家、三星等54家跨国公司向财政部、国家税务总局提交了《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》，对企业所得税立法过程产生了重要影响。在全国人大的审议过程中，一些全国人大代表也基于自己所代表的纳税人的利益，提出了不同的意见和看法。根据各种意见，《企业所得税法》（草案）作了较大的修改，真正实现了税收立法的民主化，也便于《企业所得税法》的实施。
　　《企业所得税法》还体现了科学立法的重要特点。这主要体现在以下几个方面：第一，全国人大科学的立法规划、积极推动立法进程是立法成功的基本保障。在统一企业所得税法的过程中，全国人大常委会将审议《企业所得税法（草案）》列入2006年立法规划，将审议通过该法列入2007年十届全国人大五次会议的议程。第二，选择适宜的立法牵头组织机构，保证立法的科学性。统一企业所得税立法关系到国家财政收入、纳税人权利保护，既涉及技术性、专业性，又牵涉利益分割。本次立法由财政部和国家税务总局主导企业所得税法草案的起草，充分发挥了两部门在专业人才和资源方面的优势，全面考虑了企业所得税的各种影响因素，如国家的财政承受能力、企业的经济负担能力、税务机关的税收征管能力等，从而制定出既符合我国国情又与国际接轨的较为科学的企业所得税法草案。第三，专家立法制度是民主立法制度在当代的新发展。税法的专业性、复杂性、技术性和与经济生活的密切关系，决定了在税收立法过程中应当提高专家的参与度。例如，在企业所得税立法过程中，全国人大常委会预算工作委员会和财政部、国家税务总局组织了多次专家论证会、国际研讨会，邀请有关专家对企业所得税法改革的必要性、具体内容的可行性和科学性进行研究、论证和咨询。参加这些座谈会和研讨会的专家不仅包括了税收经济学家、税法学家，也包括律师、会计师、税务部门工作人员等，既包括国内的专家，也包括国外的专家。通过各个领域、各个方面专家的参与，既可以对不同的税法规范对经济、财政收入所产生的影响加以分析论证，又可对税法执行现状进行分析，提出具体的法律设计建议。就统一企业所得税法问题，全国人大常委会还举行了第一次专题讲座。因此，税收立法机关不仅应积极选取各领域的专家对税收立法草案提出专业性的建议，而且应当提供开放性的渠道以便不同领域的不同层次的专家参与税收立法，不断扩大专家参与税收立法的范围和提高其程度。第四，新闻媒体采取各种形式促进立法过程的透明度和公开化，让全社会了解企业所得税立法的进程和主要精神。此次全国人大会议通过电视台和网站等媒体，对《企业所得税法（草案）》的审议过程加以现场报道，对会议记录加以发表。如在中国网、法制网和人大网等网站，都可以找到历次审议会议的详细记录和各个代表的具体发言记录。通过对历次审议的现场网上报道，可以让人民了解整个企业所得税法的审议过程，使人民能够更好地了解立法过程中的讨论与辩论过程，了解企业所得税立法过程中的利益冲突与具体的协调过程。这有利于保障人民对企业所得税立法的知情权，也有利于人民监督自己的代表在立法过程中积极维护自己的权利，监督其是否正当、合法地行使了立法权。这都为全国人大顺利通过对《企业所得税法》（草案）的审议起到了积极作用。
　　刘剑文总结道，在我国，税收立法的每一个重要举措都与和谐社会建设紧密相关，每一步改革也进一步促进整个社会的和谐。和谐社会建设的关键是建设一个和谐的国家与纳税人的关系，以及科学规范的税法体系。因为税法关系着政府和民生的根本，关系到纳税人权利与政府权力的制衡。我国的税法建设还有漫长的道路要走，应充分借鉴改革开放30年来的立法经验，通过运用有限的立法资源，加快税收立法的步伐，推动和谐社会建设的进程。  
www.ctaxnews.com.cn 2008.05.07   寇红