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2015-03-13       来源：中国税网综合      

　　税率的确定到底应不应该写入《立法法》修正案，几天来一直是代表委员和公众关心的问题。昨天，主张明确写入法律的代表们得到好消息：全国人大法律委建议写入草案，大会主席团决定将修改《立法法》的决定草案提请代表团审议。代表认为：税种是“名”，其他的税收要素如纳税人、征税对象、计税依据、税率是“实”，如果有“名”无“实”，税收法定原则就会落空。
　　
　　前因：税收法定“税率”不见 引热议
　　
　　3月8日，立法法修正案三审稿向全国“两会”代表委员公布。三审稿对税收法定原则中，大众最为关心的“税率”两字不见了，被改为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”，只能由法律规定，引发各界热议。（草案二审稿明确“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”，只能由法律规定。）
　　
　　对于条款修订原因，3月9日，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜回应称，二审稿规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等，这个表述经过专家的论证认为不够科学。实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述得更加科学，采取了现在草案的表述。
　　
　　人大法工委的解释并未获认同，近日不少专家均作出自己的论述，官方与学界的拉锯在继续。中国财税法学研究会已于3月11日上午向全国人大法工委和全国人大预算工委递交建议书。建议书还将通过其他途径递交全国人大法律委员会。
　　
　　人大法律委员会：听代表的！“税率法定”原则重新写入立法法修正案
　　
　　在12日上午举行的十二届全国人大三次会议主席团第二次会议上，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作了关于立法法修正案草案审议结果的报告。报告指出，修正案草案第三条中规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。一些代表建议将税收要素中的“税率”予以明确列举。法律委员会经研究认为，税率是税种的基本要素，凡是单行税法都要对税率作出规定，比如企业所得税法，在设立这一税种的同时，规定税率为25％；明确税率由法律规定，并不排除税收单行法律同时明确由国务院对具体税率作出调整，比如车船税法，在规定税目税额的同时，相应也规定了幅度，并授权国务院或者地方可以在幅度内确定具体税额或者调整。



　　法律委员会按照落实税收法定原则的要求，根据代表们的意见，建议将这一项的表述修改为：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度。”
　　
　　代表专家意见：不能让税收法定原则有名无实
　　
　　赵冬苓：三审稿对税收法定的界定有重大偏差
　　
　　一直关注税收法定条款修订的全国人大代表、知名编剧赵冬苓提出建议，三审稿对税收法定原则的界定存在重大偏差，忽视了税收要素法定。税种只是税的名称，不能涵盖纳税人、征税对象、计税依据、税率、税收减免等税收要素，“税种”法定不等于“税收要素”法定。
　　
　　赵冬苓认为，税收要素法定是税收法定原则最核心的内容。税收具体要素的设定或变动，例如提高税率、扩大征税范围、取消税收减免，都意味着纳税人的财产牺牲，或者营业自由的受限，因此也应属于税收基本制度，只能由法律规定。如果立法法确认税收要素无需法律规定，会给行政权力任意解释法律留下巨大空间，十八届三中全会关于落实税收法定原则的要求会彻底落空。
　　
　　刘剑文：没有“税率”的税收法定原则有“名”无“实”
　　
　　北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文认为，税种是税收要素的一个方面，每一项税收要素共同组成一个整体，不能割裂。税种只是“名”，其他的税收要素纳税人、征税对象、计税依据、税率才是“实”。如果有“名”无“实”，十八届三中全会提出的落实税收法定原则就会落空，要在2020年前全面落实税收法定原则就会打折扣。这会影响人们对法治的信仰，不利于保护纳税人的财产权，也会在一定程度上损害政府的公信力。
　　
　　刘剑文表示，税率能反映一个国家税负的轻重，是税收基本制度中的核心要素。关于赋予全国人大税率调整权，外界不外乎有两种担心。一种担心是，如果税率由全国人大规定，地方是不是没有自主选择税率的权力？第二种担心是，如果遇到特殊情况，政府是不是没有调整税率的权力？“我认为这两种担心是多余的、不必要的。”
　　
　　对于第一种担心，刘剑文解释，中国把税收分为三大类，第一类是中央税，第二类是地方税，第三类是中央与地方共享税。中央税和中央与地方共享税的税率，毫无疑问应由全国人大确定。按照现行法律制度，地方税的税率还是应由中央确定，而且可以在税法里规定浮动税率。现行《车船税法》第二条就是就规定了浮动税率，允许地方政府在一定范围内选择。这就既保证了法律的统一性，也给地方自主权。《车船税法》作为一个成功的范例，可以为其他税种的立法提供借鉴。
　　
　　对于第二种担心，刘剑文认为，国务院在紧急情况下调整税率是合理需求，但是不能突破法律的授权，应提出方案报全国人大常委会通过，由全国人大常委会审议。虽然全国人大会议只在每年3月召开一次，但全国人大常委会每年开六次会议，每两个月一次，政府完全可以提出税率调整要求。另外，税率不宜频繁调整，否则会影响政府公信力，损害税法权威。
　　
　　熊伟：立法机关弱势行政机关就可能从有利于自己的角度做解释
　　
　　武汉大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长熊伟长期关注财政法及中国税法，是上述议案的起草人之一。他表示，中国法学会和中国财税法学研究会也将向全国人大常委会法工委提交建议书，希望在立法法修正案最后提交审议之前，把税收法定原则中有关税收要素的内容补充进去。
　　
　　熊伟认为，如果按照全国人大常委会法工委副主任郑淑娜的回应，认为“税种法定”就包括纳税人、征税对象、计税依据、税率等因素，那么和学界的立场并无分歧。问题是，全国人大常委会很少就法律作明文解释，如果没有官方的、正式的解释文本，政府就会从有利于自己的角度作解释。
　　
　　而且，在中国，目前立法机关和行政机关之间的是不对称、不平衡的，立法机关在控制税权方面是弱势，政府的声音是强势。例如财政部、国家税务总局近期在两个月内三次上调消费税，“明明白白是违法的事情，但没有人出面（制止）”。所以，面对三审稿中对税收法定条款的模糊规定，行政机关将来很有可能从有利于自己的角度做解释。


(责任编辑：王燕)