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2014-11-13       来源：南方日报       作者：卢轶  

　　党的十八届三中全会召开一年之际，广东全面深化改革再推重磅。最新出台的《广东省深化财税体制改革率先基本建立现代财政制度总体方案》（以下简称《总体方案》）提出以改进预算管理、明晰事权和支出责任、构建地方税收体系、推进基本公共服务均等化、公平配置政府公共资源为重点，推动率先基本建立现代财政制度。

　　这份沉甸甸的方案不仅与中央《深化财税体制改革总体方案》、新《预算法》相衔接，更结合广东实际增加了深化民生财政保障制度改革、深化财政投融资制度改革两大任务。而诸如厘清省与市县之间事权和支出责任、探索建立地方税收体系等改革重点，使得这份方案颇具先行先试的意味。

　　深化预算制度改革

　　除国务院批准外不得以任何方式举债

　　深化预算制度改革是中央《深化财税体制改革总体方案》的第一大任务，在广东《总体方案》中，也被摆到了第一位。

　　根据《总体方案》，我省将建立定位清晰、分工明确的政府预算，把政府的收入和支出全部纳入预算管理，同时加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。此外，未来我省将实现全口径财政预决算、预算调整、部门预决算以及“三公”经费预决算信息公开。如“三公”经费方面，我省将进一步细化因公出国（境）团组数量及人数、车辆购置数量及保有量、公务接待有关情况等信息。

　　在跨年度预算平衡方面，《总体方案》明确，一般公共预算如出现超收，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或减少支出等方式实现平衡；如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准，可增列赤字，报财政部备案，并在下一年度预算中予以弥补。

　　为了切实维护预算的严肃性，《总体方案》要求，在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，在预算调整方案中作出安排。同时，严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间预算资金的调剂；上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年期未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。

　　值得注意的是，完善政府性债务管理体系也纳入了考量。根据《总体方案》，除国务院批准外，各级政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，且只能用于公益性资本支出。

　　调整省以下财政关系

　　明确事权和支出责任划分办法

　　在调整省以下政府间财政关系方面，《总体方案》首先提出将明确划分省以下事权和支出责任。在划分省以下事权和支出责任时，适当上移并强化省级事权和支出责任，并在保持收入格局大体不变的前提下，合理调整省以下分税制财政体制，实现省以下事权和支出责任相适应。

　　而根据深化改革的精神，事权将划分为政权运转类、市场监管类、社会管理类、公共服务类等类别；支出责任将划分为省级支出责任、市县级支出责任、省市县共担支出责任等三类。

　　事权方面，《总体方案》将关系全省统一市场建设、促进区域协调发展等事务集中到省级；将直接面向基层、地域信息强、由基层管理更加方便有效的经济社会事项下放给市县管理；对于难以明确区分受益范围、各级均有义务且可以提供的公共服务，超出市县管辖范围或超越市县管理能力的跨区域事务，由省级承担。据悉，事权置换调整通过试点先行，成熟一项推进一项，并在此基础上，采取省级限制列举、剩余归属市县的方式，逐项明确省与市县的事权范围。

　　支出责任方面，《总体方案》明确，省级财政承担省级事权的支出责任，市县级财政承担市县级的支出责任。对各级共同承担的事权，按照合理的比例承担相应的支出责任。其中，对区域性公共服务类事项，基层信息收集越复杂，市县级支出责任越大，跨区域外部性越明显，省级支出责任越大；对共同管理维护类事项，初始建设方面支出由省市分担，日常维护方面支出由市县级承担。

　　建立地方税收体系

　　优化税制结构提高直接税比重

　　探索建立地方税收体系是本轮财税体制改革的重点。

　　《总体方案》指出，将按照中央改革部署，理顺中央与地方收入分配，将具备相当规模、收入来源稳定、与产业发展关联度高的税种作为地方主体税种和主体收入；同时按照保持现有财力格局基本稳定的原则，完善省以下分税制财政体制，通过房地产税等改革，使房地产税等财产行为税成为县（市）级主体税种，培育地方支柱税源，稳步增加地方财政收入，以增强市县政府履行事权和支出责任的保障能力。

　　在税制改革方面，《总体方案》提出逐步提高直接税比重，优化税制结构，为市场经济发展提供公平、统一、规范的税制环境，并将积极争取有关税制改革在我省先行先试。

　　如将营改增范围扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域；落实推进消费税改革，增强消费税促进节能减排、调节收入分配的作用；落实推进资源税改革，逐步将资源税扩展到占用或开发水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间；落实环境保护费改税和环境保护税立法；落实推进个人所得税改革有关工作，探索构建个人收入与财产信息管理平台，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度。

　　■广东亮点

　　在中央基础上增加两大任务

　　完善财力支撑机制促进投入公平配置

　　如果说，上述三大改革任务是在中央《深化财税体制改革总体方案》的总体框架下的全面落地，《总体方案》的一大亮点还在于，在中央的基础上，结合广东省正在推进的重要改革工作，增加了建立基本公共服务均等化的财力支撑机制、构建政府公共资源投入的公平配置机制两大改革任务。

　　在深化民生财政保障制度改革，建立基本公共服务均等化的财力支撑机制方面，《总体方案》提出了明确实施范围、加大投入力度、创新政策措施、完善供给机制、强化政策效应等五个方面的改革举措。通过完善财政投入体制机制，增强财政保障能力，有效保障改善民生，建立完善基本公共服务均等化的财力支撑机制，促进形成政府主导、覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、可持续的基本公共服务体系。

　　在深化财政投融资制度改革，构建政府公共资源投入的公平配置机制方面，我省将按照“政府引导、市场运作、规范透明、监管有力”的要求，探索推进财政投融资改革，深化公共资源交易体制改革，构建政府公共资源向各类投资主体公平配置机制，推进公平统一市场建设，提高公共资源配置的效率和公平性。主要改革举措包括探索推进财政投融资改革、明确政府公共资源投入范围、规范政府公共资源公平配置方式、规范公共资源交易平台、完善公共资源交易监管机制等。

　　■改革路径

　　问题导向试点推进

　　《总体方案》不仅明确了各项重点改革任务，对深化财税体制改革如何推进也有深刻的思考。

　　着眼于构建有利于科学发展的财税体制机制，下一步，改革将从制约我省经济社会发展的财税体制方面最突出问题入手，优化制度设计，严格财政管理，确保资金分配规范、安全、高效，减少自由裁量权，提高财政资金绩效。

　　同时，围绕稳步推进改革，《总体方案》坚持整体设计和分步实施相结合，合理选取改革的切入点和突破口，力求准确把握时机、力度和节奏，适时选取部分区域、领域、事项开展改革试点，做到成熟一项、推进一项。

　　以开展零基预算改革试点为例，《总体方案》将改变过去“基数加增长”、“钱等项目”的做法；又如在增加预算约束力方面，明确在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施等。