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     谈及近日发布的《国家税务总局大企业税收服务和管理规程（试行）》（下称《规程》）对企业的影响，虽然已近晚上10点，刚刚下火车的德勤中国税务合伙人林绥还是一脸的兴奋。他说，虽然《规程》是一个适用于税务机关内部的规范性文件，不直接对大企业产生约束力，但各级税务机关的服务和管理，最终还是要在大企业的税收服务和管理上体现。他表示，《规程》已经铺好了新时期税收服务和管理的道路，只有相关企业与税务机关携手共进，密切配合，才能共同开拓新时期税收服务和管理的新局面。“其实也只有这样，《规程》对企业的利好才能达到最大。”林绥说。

总局和省级定点联系企业首先“吃螃蟹”

据了解，《规程》只适用于国家税务总局定点联系企业的税收服务和管理，省级税务机关确定的定点联系企业的税收服务和管理也可以参照实施。有关专家提醒说，目前国家税务总局只公布了首批45家定点联系企业，不排除国家税务总局在时机成熟时公布后续批次定点联系企业的可能性。加上省级定点联系企业，《规程》对企业的影响面还是比较大的。

“《规程》对企业的影响面不止这些。”在北京火车站南站的一家快餐店，林绥非常认真地向记者分析他对《规程》的理解。他说，国家税务总局和省级税务机关定点联系企业只是《规程》直接影响的企业面。实际上，由于这些企业基本上都是行业内的龙头企业，在行业内的影响力举足轻重，凭借其雄厚的实力及市场地位，随着《规程》的实施，其下游企业及和其有业务往来的企业都会间接地受到《规程》的影响。“《规程》这种四两拨千斤的做法，很值得肯定。”林绥说。

以一家世界性连锁企业为例，这家大企业的供货商遍布全球。在中国境内，如果税务机关按照《规程》的要求对这家大企业的税务风险状况进行识别、评估，发现其属于遵从风险较高的企业，并对其实施了反避税调查。调查结果表明，这家企业之所以在税务方面存在高风险，除了自身原因外，和其供货商不注重税务风险的控制有着非常重要的关系。那么在这种情况下，这家大企业在选择供货商时，必然会对供货商自动作出风险防控方面的要求，否则很有可能将其从供货商名单上删除。当供货商加强了风险内控之后，自然还会对其承包商作出风险内控方面的要求。这样，通过这种潜在的必然的传导机制，《规程》的“触角”延伸范围就会非常广。

企业涉税诉求有望得到更好的解决

通读《规程》全文不难发现，《规程》既是对大企业税收管理部门以往各种探索的系统总结，又是结合我国税收管理的新形势、新变化，对各级税务机关提出的新要求。纵览这些新要求，服务被放在了比以往更加突出的位置。有关专家表示，无论从总体的思路上，还是在具体的细节上，“服务第一”的理念在《规程》里体现得淋漓尽致。

比如，对涉及多个业务部门的企业诉求，《规程》明确了大企业税收管理部门提请召开大企业涉税事项协调会议制度的责任和权限。“这对涉及税种多，涉税事项复杂的大企业而言，无疑是个福音。今后我们遇到涉税问题‘多头跑’、‘多头找’的情况将会大大减少。”一位通读了《规程》的大型企业集团财务总监说。

《规程》对服务的特别强调，也给广东省地税局大企业税收管理局局长刘通天留下了深刻印象。他说，《规程》要求各级税务机关要及时受理大企业的涉税诉求，引导大企业建立完善的税务风险内控体系，充分发挥“柔性执法”的优势，对大企业提供个性化的服务，这对大企业来说是个非常重大的利好。尤其是对有效解决不同地域税务机关政策执行不统一，纳税服务效率低下等纳税人反映比较突出的问题，《规程》无疑将发挥非常重要的作用。

四川省国税局大企业处处长杜春丽则表示，在实践中，大企业最需要的服务其实就是政策服务。《规程》的第二章第一节，单独设立了“政策服务”一节，对税务机关如何做好政策服务提出了明确要求。这充分说明，在新的税收服务和管理格局中，国家税务总局将政策服务放在了更加突出的位置上，这对大企业税收管理部门帮助企业解决很多政策方面的实际问题提供了制度保障。

不同风险等级企业将被“对症下药”

记者注意到，《规程》的很多服务和管理要求，都体现出了“分层管理”的理念，而且“分层”的标准，基本都以企业的税务风险等级为准。这意味着，税务机关将逐步改变以往对企业进行税收管理时留给企业“眉毛胡子一把抓”的印象，开始对不同风险等级的企业“对症下药”。

比如，在引导企业建立、完善税务风险内控体系方面，《规程》要求各级大企业税收管理部门，首先要对企业的税务风险内控体系状况进行调查和评价，并根据实际情况采取不同的应对措施：对未建立内控体系的企业，积极引导企业建立税务风险内控体系；对已建立内控体系的企业，重点监控其内控体系运行情况；对内控体系需要完善的企业，提出企业内控体系完善建议；对内控体系相对完善的企业，制定相应的激励措施。

再比如，在遵从应对方面，《规程》要求各级大企业税收管理部门，根据风险评估报告，按照风险等级，对企业实施有针对性的管理措施：对遵从意愿和遵从能力都较高的低风险企业，可以通过提供优质纳税服务等措施，努力为企业提供办税便利；对有遵从意愿但遵从能力较低的中等风险企业，可以通过引导和帮助的方式，采取约谈企业、案头审计、布置企业自查等措施，告知企业可能存在的涉税风险和相应的法律责任，帮助企业分析产生风险的原因及提出防范措施，督促企业整改；对遵从意愿较低、遵从风险大的高风险企业，可以采取反避税调查等方式控制税务风险；在约谈企业、案头审计、布置企业自查、反避税调查过程中，发现企业有严重税收违法行为的，应移送稽查部门处理。

通过上述规定不难看出，《规程》以企业的税务风险等级为标准，构建了一个等边三角形税收服务和管理模式。在这个三角形的底部，企业税务风险普遍较低，有着较强的税法遵从意愿和遵从能力，而且这类企业数量相对较多。对这些企业，税务机关主要以服务措施为主，以便于让企业遵从税法变得更容易。越往这个三角形的顶部，企业的税务风险越高，遵从意愿越低，遵从能力越差，税务机关的服务随之越少，管理措施随之加强，直至进行反避税调查甚至移送稽查部门处理，让不遵从税法的企业付出应有的代价。这样的制度设计，可以让越来越多的企业从三角形的顶部往底部移动，进而实现《规程》“以纳税人的需求为导向，提供针对性的纳税服务，以风险为导向、实施科学高效、统一规范的专业化管理”的宗旨。

当然，税务机关评价企业的风险等级，有很多科学的指标和方法，并不是随意的。据了解，税务机关在评价企业税务风险时，重点关注的内容有：各项风险内控制度的建设情况以及实际发挥作用的情况，税务登记、纳税申报及缴纳、发票管理、认定审批等影响税务风险等级的基础性、日常性事项，企业涉税诉求处理情况、税务风险内控实际情况、税收遵从协议的履行情况等特定事项，等等。此外，税务机关对企业进行税务风险评估时，主要采用计算机评估和人工评估、定量评估和定性评估、定期评估和临时评估、事后评估和实时评估相结合的工作方式。

林绥建议企业，首先要关心自己的风险等级，进行自我评估，并在此基础上，从企业董事会层面积极推进税务风险的内控体系建设，而不要观望、等待税务机关像保姆一样帮助企业建立。这一方面是因为相关企业太多，税务机关税收管理资源有限，建立税务风险内控体系又并非朝夕之功，像保姆一样帮助企业建立税务风险体系很不现实。另一方面，只有企业积极主动地根据实际情况建立的税务风险体系，才会真正发挥作用，而不会成为一个“花架子”。“说白了，《规程》不光要求企业在税务风险内控建设方面要自觉自律，更在字里行间透着一种‘软约束’。与其让税务机关撵着走，还不如自己主动走，这样会更从容，最终的效果会更好。”林绥说。

多处创新留给税企广阔合作空间

一直以来，税务机关往往是从纳税人不遵从的结果去倒推纳税人不遵从的原因，进而再规范纳税人的纳税行为，费时费力。和以往传统的税收管理手段不同，《规程》进行了许多创新。按照《规程》的新思路，今后税务机关将首先从导致纳税人不遵从的原因入手，以“遵从”为核心，建立“遵从引导→遵从管控→遵从应对→遵从引导”的闭环管理流程，先服务，后管理，督促企业自己担当起建立风险内控体系的责任。有专家认为，在这些创新中，税企合作空间广阔。

比如，为有效解决大企业涉税诉求，《规程》要求各级税务机关要建立大企业涉税事项协调会议制度，研究解决重大涉税事项以及企业反映的普遍性、行业性涉税问题；为引导大企业遵从税法，《规程》明确，税务机关可以与大企业集团及其成员企业签订税收遵从协议，共同承诺通过加强合作来防控税务风险；为切实为大企业纳税遵从提供保障，《规程》要求各级税务机关积极探索建立企业客户协调员制度、企业税收管理跨区域协作制度、企业税收管理绩效考核制度等一系列新制度。

据了解，税收遵从协议是税务机关与企业在自愿、平等、公开、互信的基础上，就企业的涉税事宜及相关的税收服务和管理签署的一种具有双向约束力的协议，目的是增强彼此互信，加强税企合作，共同防控税务风险，实现共赢。在美国、澳大利亚等发达国家，与企业签署税收遵从协议已经成为一种比较成熟的税收管理方式。

在《规程》发布之前，除了国家税务总局外，北京市国税局、河南省国税局、甘肃省国税局等不少省级税务机关已与部分企业签订了税收遵从协议。有关专家建议，《规程》对税企签订税收遵从协议的原则、程序、责任及其他相关事项都作出了明确规定，那些有着较强税法遵从意愿和能力，税务风险等级比较低的企业，不妨积极与国家税务总局或省级税务机关大企业税收管理部门沟通，尝试与税务机关签署税收遵从协议，以实际行动和税务机关共同开拓新时期税收服务和管理的新局面。

林绥表示，在各级税务机关按照《规程》的要求积极尝试建立客户协调员制度、企业税收管理跨区域协作制度、企业税收管理绩效考核制度等一系列新制度，编写遵从报告的过程中，相关企业应该持积极、开放、合作的态度予以配合。因为在新的税收服务和管理阶段，合作是一个不变的主题，也是税企最终顺应国际潮流，实现共赢的关键。“一个巴掌拍不响，如果企业不积极主动，税务机关的任何努力可能都将是徒劳的，而最终损失最大的很有可能不是税务机关，而是企业。”林绥说。

转自 2011年8月8日中国税务报 本报记者 张剀