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记者：寇红  来源：中国税务报  时间：2012-12-19

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》。我国现行宪法公布施行至今已经30年了。围绕现行宪法对我国税收法治建设的意义等问题，记者近日采访了中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文。

记者：我国宪法对税收法治建设有什么意义？

刘剑文：现行宪法是在改革开放的背景下制定的，被公认是我国宪法史上最好的一部宪法、一个范本。

现行宪法对税收法治建设的意义，我认为主要有以下几个方面：第一，让税法更好地符合宪法精神，保障纳税人的基本权利，体现公平正义。宪法精神强调更好地保障人民的基本权利。税法既涉及纳税人财产权的保护，也涉及国家机关权力的合理配置和合法行使。近年来，在宪法精神的引领下，在全国人大会常委会的主导和社会各界的推动下，从个人所得税工资、薪金费用扣除标准的三次提高，到统一企业所得税法的出台；从停征利息税到房产税改革试点、营业税改征增值税试点的推行，税收立法不断推进，纳税人的权利得到了越来越多保障。比如，2005年8月28日，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合发文，决定就个人所得税法修正案（草案）有关工资、薪金所得费用扣除标准举行听证会，广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见和建议。这是全国人大常委会举行的第一次立法听证会，也是新中国历史上首次举行立法听证会，树立了开门立法的典范。2007年3月16日，第十届全国人大第五次会议通过了酝酿已久的《中华人民共和国企业所得税法》，让内外资企业终于在纳税方面站在了同一起跑线上。

第二，促进税务机关更好地依法行政。“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”依宪治国、依宪执政要在落实上求实效。宪法精神强调尊重人民的基本权利，强调行政机关严格执法，切实实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义。征税涉及纳税人的财产权，必须依照法律规定，在法制的框架下实行，任何人都没有超越宪法和法律的特权。近10年来，国家相继出台了一些税收法律、法规，特别是2001年《中华人民共和国税收征收管理法》在进一步明确纳税人权利、义务的同时，增加了规范税务机关依法征税和依法行政的许多条款，为构建和谐的税收征纳关系提供了法律和制度的保障。

第三，转变税收执法和整个社会的法治观念。现行宪法明确规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。要求科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。近年来，税务机关依法行政观念日益深入人心，税收管理方式不断创新，税收行政行为更加规范。同时出现了一个可喜的现象——税收法律规定的出台和修订成为社会关注的焦点，这说明公民法治观念和权利增强了，开始有意识地参与国家财税立法，推动财税法治的进程。

记者：有观点认为，在我国宪法中，有关税的条款太少。对此，您怎么看？

刘剑文：我认为不能简单地认为我国宪法中有关税的条款太少，可以从两个视角看待这一问题。一是宪法直接对税作出规定的条款，即我国宪法第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”从某种意义上来讲，这个条款里有税收法定的含义。但是，在许多国家的宪法里，都把税收法定纳入宪法中，如明确规定税的开征、减免和退补都要依据法律。没有法律是不得征税的。因此，我觉得我国宪法是有遗憾的，应当将税收法定写入宪法中。二是在宪法中有些条款从形式上虽然并没有直接提及税的概念，但是其内容则表现为对税的宪法规范，如宪法规定“尊重和保护人权”、“国家保护合法的私有财产”，以及有关国家机关职权职责的规定等。总体来讲，税法的宪政理念和精神是强调法治、民主、人权、平等。

另外，我国还有一些具有宪法性质的法律，比如《中华人民共和国立法法》。在税收领域，一直存在税收立法授权的问题。按照立法法第八条规定，税收的立法权是属于全国人大或全国人大常委会的。但由于立法条件不成熟等方面的原因，立法机关有时作出一定的立法授权，赋予最高行政机关有限的税收立法权。立法法第九条规定，立法法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。在上世纪80年代，全国人大及其常委会在税收立法方面对国务院作了一些授权，具体包括：1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中拟定并发布有关税收条例草案的授权；1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的授权。如今，1984年的授权已废止，但1985年的授权还在。在当前纪念现行宪法公布施行30周年的背景下，在进入新的发展阶段的情况下，全国人大应该考虑规范授权立法，废止1985年有关税收立法的授权。这是对人民权利的保护。未来修改宪法和宪法性质的法律，都应该体现这种精神。

记者：与宪法要求相比，税收法治建设还存在什么问题？

刘剑文：当前改革已进入“深水区”。财政体制改革和税收体制改革是所有政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革中的重中之重，难度非常大。税收立法涉及的面很广，涉及多种利益的博弈，其中既有立法机关与行政机关的博弈，也有中央利益与地方利益的博弈。如目前开展的房产税改革和“营改增”试点改革都遭遇了中央利益与地方利益的博弈问题。与宪法的要求相比，税收法治还有相当的距离。比如，按照宪法和立法法要求，凡是涉及财税制度的，都应该制定法律。而我国现有18个税种，却只有3部税法，即《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国车船税法》。大量税收规范都停留在行政法规的层面。行政法规难以充分体现人民的共同意志，也难以充分地保障和维护人民的权益，容易产生社会问题和激化矛盾。需要加快立法步伐，把剩下的15个税种都尽快上升为法律。不仅要上升为法律，还要制定出良法，实行善法之治。

《中华人民共和国税收征收管理法》自2001年5月1日施行到现在，已经十几年了，应该本着充分保障纳税人权益的理念，对其进行大改，至少中改，而不是小改。修订税收征管法是适应新情况、新问题的需要，也是顺应税制改革变化和协调其他法律法规变化的需要。

当前对税法本质的认识还存在分歧。比如，有观点认为税法就是国家的收税之法。这种简单的看法会导致忽略纳税人的知情权、监督权。还有观点认为税法就是纳税人的权利之法。这种看法又会过分强调纳税人权利，影响国家开展经济建设、提供公共服务和产品的经费来源。我认为，税法应该是利益协调法。税法只有强调国家与纳税人之间利益的协调，社会才能发展。为此，需要解决立法机关与执法机关关系的问题。全国人大应把税收立法权收回。目前税收立法由作为行政机关的财税部门起草，很容易在平衡利益方面出现问题，形成本位主义、部门利益，在一定意义上影响税收立法的进程。我国应当下大力气改变这一现状，要有大局观，把人民利益放在第一位。税收立法应该由立法机关主导起草，邀请税务、财政等相关部门和专家学者参与。

记者：应该如何解决这些问题？

刘剑文：首先，要树立一个理念，即法治视野下的理财就是治理国家的理念。让财政收入合理、合法和合宪，财政支出公开、公平和公正，这是化解社会矛盾和社会问题的“良药”。政府要在财政收入的收支管理方面花大力气。其次，要加快立法。法治的含义一是制度，二是良法之治、善法之治，三是方法。税收法律是涉及民生的法律，凡是涉及财税制度的都应该制定法律，而且要制定人民拥护和支持的良法。再次，要按法治的理念执法。近日有媒体报道，在有些省市出现了征收“过头税”的现象，这是不符合法治理念的。最后，要规范政府授权立法。

记者：提到宪法，就想到相当于财税法里的“小宪法”一样的税收基本法。这项法律的出台步伐似乎比较慢？

刘剑文：税收基本法起草项目曾被列入第十届全国人大常委会5年立法规划，但没有列入第十一届全国人大常委会5年立法规划。原因主要是税收基本法比较抽象，需要解决两个大问题，即立法机关和行政机关关于权力划分的问题，中央和地方立法权的划分问题。这两个问题的解决，在我国现阶段还是有难度的。因此，很多学者建议，与其制定税收基本法，不如制定操作性更强的税法通则，来解决税收领域法律法规没有龙头法的问题，使零散的法律法规形成体系。我个人倾向于制定税法通则，十届全国人大财经委曾委托我起草税收基本法，在我们最后提交的专家建议稿中将名称就改为了税法通则。

记者：有人说，立法程序慢，在实际改革中等不及。您对此怎么看？

刘剑文：改革与立法是不矛盾的。立法能促进改革，改革也能加快立法的步伐。在税制改革中，要强调法治理念。有些问题不是靠抢一个月、两个月、三个月来解决的，这个并不重要。“来不及”在更大的成分上是法治观点不强的一种表达。改革是要强调合法、程序正当。合法的意思是，即便没有法律，也要符合宪法精神，即保障人权、财产权，实现利益平衡。还有人提出，为什么要制定法律而不是法规？虽然说行政法规和法律都是民意代表，但行政法规的代表性远远不如法律的代表性。法律的制定要经过严格的程序，一部法律的出台至少要经过三审，让不同的意见充分博弈，最终形成一个共识。形成共识的目的是便于执行。如果仓促出台一个文件，没有充分反映民意，执行效果不会很好，甚至会导致负面的影响。这个过程就是强调程序正义，绝对不能以时间来不及为理由而忽略合法性的问题。立法过程就是一个形成共识的过程，要通过制度化、法治化、规范化，把它固定下来。这样才便于执行，才能在社会中得到人民群众的遵守。